国务院办公厅


国务院办公厅关于加强今年秋冬季农业工作的通知
国务院办公厅



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
今年上半年，经过各级政府、农业科技人员、农业战线干部职工和广大农民的努力，在各有关部门的大力支持和配合下，农业工作取得了成绩。夏粮在面积减少的情况下，仍然取得了较好收成；棉花面积有了恢复性增加，长势喜人；农民收入有所增长。但由于今年多数省区局部自然灾
害严重，对全面完成全年农业计划带来很不利的影响。但从全局看，加强农作物后期管理，大力开展多种经营，夺取全年农业丰收还是有希望的。经国务院同意，现就加强今年秋冬季农业工作通知如下：
一、全力抓好秋季在田作物的后期管理，力争全年农业获得较好收成。要突出抓好秋粮生产，适时灌水、施肥、防虫。受旱地区的抗旱工作不能放松。有条件的地方，尤其是南方应积极利用各种闲散耕地和灾荒地，尽可能扩大晚秋粮食作物或蔬菜面积。适合发展再生稻的省、区，要抓
好再生稻的生产，力争扩大再生稻的面积，提高单产，使再生稻能有一个好收成。发展再生稻用的优质化肥，有关部门要保证及时供应。秋收要做到精收细打，尽量多收，棉花生产要以保桃增重为重点，分类指导，不失时机地抓好棉田管理。密切监视和积极防治第四代棉铃虫，减少越冬基
数。要广泛宣传国家最近出台的棉花政策，保护和调动农民棉花生产的积极性。
二、及早安排好秋冬种工作，为明年夏季粮油丰收打下好的基础。今年秋冬种工作总的要求是，扩大面积，主攻单产，确保粮油稳定增产。要突出抓一个“早”字。播种面积早确定，早整地；各种物资早准备；重点科技推广项目早安排；冬季农田水利建设早部署；农业结构调整计划早
出台；及早落实各项增产措施。首先，要调整结构布局，合理安排茬口，扩大优质小麦和油菜的面积。特别是要把南方冬季农业开发作为秋冬种的一项重要工作来抓。要因地制宜，积极发展冬粮、冬油和冬菜等作物的种植。要采取有效措施，杜绝耕地撂荒。其次，要千方百计增加物资投入
，尽早做好播前的各项准备工作。广泛发动农民群众，利用多种途径积造农家肥，施足底肥，力争消除白籽下田现象，提高播种质量。第三，积极推广各项增产技术。各级农业部门要尽早摸清种子的余缺底数，组织好余缺调剂，备足良种。各级技术推广部门要做好播前的技术培训，积极推
广各种实用增产技术。
三、抓紧修复水利水毁工程，加强今冬明春水利建设。今年我国水旱灾害较重，再次暴露了水利基础设施脆弱、抗灾能力差的严重问题。城市不设防，河道不清淤，清障不彻底，排灌设施老化失修等，在一定程度上加重了今年的灾情。要认真总结今年水旱灾害的教训，真正确立水利作
为基础产业的地位，多方筹集资金，加大对水利的投入。要及早部署今冬明春水利建设，把组织群众开展农田水利基本建设作为当前农村的一项重要工作来抓。水利建设要因地制宜，突出重点，旱涝兼治。洪涝灾害严重地区，首先要抓好水毁工程的修复及老化失修设施的维修配套，同时要
重视抗旱设施的建设；受旱地区要大力开源节流，同时也要抓好防洪除涝工程的建设。要采取有效措施，加强水土保持工作，大力开展小流域综合治理，为明年防汛抗旱、夺取农业丰收创造良好的条件。
四、全面发展农村经济，努力增加农民收入。要引导农民广开生产门路，积极发展多种经营，保持农民收入稳定增加。灾区更要及早行动，大力开展生产自救，力争以秋补夏，以丰补歉，以副补主，努力做到减产不减收。
五、进一步加强领导，积极支援农业生产。秋冬种是一年农业生产的开始，秋冬季农业生产战线长，任务重，各级政府一定要把秋冬季农业工作作为当前经济工作的重点来抓。商业、电力、供销、交通、铁路、银行等部门要以支持农业为己任，协同作战，为农业的增产增收创造条件。

要保证农产品收购资金到位，坚持不“打白条”。总之，各级政府一定要总揽经济工作的全局，突出农业重点，切实加强领导，把秋冬季农业工作切实抓紧抓好。



1994年9月5日
合同诈骗犯罪的成本分析与预防
韩豫宛

　　　在合同诈骗犯罪这一典型的经济犯罪类型中，犯罪的实施一般不是基于突然发生的感情冲动，犯罪分子在犯罪前通常要通过周密的、精细的分析和计算，进行犯罪行为的成本收益预测，权衡得失，选择是否实施诈骗，如何实施诈骗，尤其是在巨额诈骗案件中犯罪分子“理性经济人”的特点和智能性的特点表现得理更为突出。如果犯罪成本大于犯罪收益，犯罪则无利可图，犯罪将被扼制。因此研究合同诈骗犯罪的成本，通过提高犯罪成本而防范合同诈骗犯罪，具有重大的理论和实践意义。
一、合同诈骗犯罪的成本构成及成本影响因素
　　合同诈骗犯罪的成本(C)，是指犯罪分子实施合同诈骗犯罪行为的全部支出，包括现实的支出和未来可能的支出1，具体包括：合同诈骗过程中的时间、劳动、费用开支(C11)；法律制裁的风险(C22)；合法经营的可得收益(C33)；社会对犯罪分子评价的减损和犯罪分子自身的心理道德损失(C44)，那么合同诈骗犯罪的成本C的形式定义可经表述为：C=C11＋C22＋C33＋C44
　　(一)合同诈骗过程中的时间、劳动和费用开支
　　合同诈骗过程中的时间、劳动和费用开支构成了犯罪分子的直接支出，其大小取决于三个方面的因素。一是诈骗方的资本信用等真实信息的市场公开程度，若公开程度则诈骗不易得逞。二是缔约对物的缔约能力、防诈骗能力和谨慎注意程度。近年来的合同诈骗犯罪案件中，单位受害人大大多于个人受害人，其中又以国有企业居多。究其原因与个人对自己财产所尽之较大谨慎注意不无关系。2三是私法为合同缔结过程中防范诈骗所提供的防范措施。合同诈骗以合同的存在为前提，与合同纠纷联系紧密，在诈骗结果发生前或诈骗得以确认前，无法确定合同的违法和无效，合同对即使是善意的一方仍然有约束力，如何使善意一方既能防止诈骗，避免因自己单方履行合同而受损失，又不致于因自己不履行合同而承担违约责任，私法规范必须提供救济的手段。例如：新合同法第66条规定同时履行抗辩制度和第68条规定的不安抗辩制度就有利于防范合同诈骗，使诈骗不易得逞而提高犯罪成本。
　　(二)法律制裁的风险
　　合同诈骗犯罪的法律制裁涉及私法责任(主要是赔偿受害人损失)和公法责任(主要是刑罚制裁)。法律制裁之目的，不仅在于对已然之违法犯罪的惩罚和对已经犯了罪的人的教育改造，也在于震慑意欲实施犯罪的人，使他们慑于刑罚之苦而放弃为恶的冲动，从而遏制即将发生的违法犯罪，即立足于对已然犯罪的惩罚，着眼于未然犯罪的预防，法律制裁的风险对预备犯罪的人构成了威慑力。
　　法律制裁的威慑力与制裁的严厉性、确定性、及时性三个要素有着密切的函数关系。
　　法律制裁的风险=f(严厉性×确定性×及时性)
　　刑罚的严厉性通过对犯罪构成的严格程度和法定刑的种类及幅度表现出来，即将什么样的行为定为犯罪。对犯罪规定什么样的刑罚种类和幅度。严厉性是刑罚制裁的首要特征，任何其它制裁手段，其严厉性都不如刑罚制裁，刑罚制裁正是因为具有这种最为严厉的强制性才使其功能得以发挥而有存在的必要。但是刑罚的严厉性不是随意的，其过与不及，即犯罪界限划定得过大或过小，相应的刑罚种类和幅度规定的过于严厉或轻缓，都会导致刑法资源的浪费或者投入不足，导致刑罚功能的扩张或低下，均不足取。刑罚过于严厉则会对犯罪人造成不必要不应有的伤害，导致犯罪人对社会的仇恨与报复，不利于其悔过自新、回归社会，而且过于严厉的刑罚也会遭到公众的不满和抵制，不能得到公众的支持；相反，如果严厉性不足，则会激发犯罪人的蔑视心理，不足以形成威慑，妨碍刑罚功能的发挥。
　　提高刑罚的严厉性的方法主要是放宽犯罪构成要件和提高法定刑，然而形诸法律文件中的法定刑范围并不足以威慑犯罪分子，他们更加关注罚与实施犯罪行为之间是否具有必然性，即犯罪受惩罚的概率以及适应刑罚与实施犯罪的时间间隔，也就是刑罚的确定性和及时性。
　　刑罚的确定性，表现为发现犯罪并对犯罪适用刑罚的概率，反映的是犯罪受到制裁的现实可能性，刑罚的威慑力不仅在于刑罚的严厉程度，还在于现实中刑罚适用的必然性程度。正如列宁曾经指出的：“惩罚的警戒或作用，决不是仅看惩罚得严厉与否，而是看有没有人漏网。”3即是否作到了执法必严，违法必究。
　　刑罚的及时性，表现为适用刑罚与实施犯罪之间的时间差。及时地惩罚犯罪，在人们对犯罪的危害记忆犹新的时候就展现犯罪与刑罚之间因果联系的必然性，有利于提高刑罚的威慑力，有利于减少受害人的损失。同时可阻止犯罪分子继续实施新的犯罪，防止其养成犯罪恶习，减少其对社会的危害。
　　法律制裁的风险，构成了犯罪成本最主要的组成部分，它与刑罚的严厉性、确定性、及时性有着正比例的函数关系，即严厉性、确定性、及时性越高，制裁的风险越大，犯罪成本自然也越高。
　　(三)合法经营的可预期收益
　　市场主体选择合同诈骗行为，是以放弃合法经营的收益为代价，合法经营的正常可预期收益构成了合同诈骗的机会成本，也叫选择成本。如果社会投资环境好，合法营利渠道多，合法经营的可预期收益率高，则放弃合法经营而选择合同诈骗的机会成本就高，故而将会有较少的人选择合同诈骗。反之，若合法经营阻力重重，丛生如棘，预期利润率低，则合同诈骗的欲望将膨胀，动因将增加。合同诈骗犯罪的收益(I)=合同诈骗犯罪的直接所得(I1)－诈骗过程的直接支出(C1)－付出同样支出从事合法经营的收益(C3)。若(C3)增大，则I相对减小，若C1＋C3接近或者等于、大于I1时，选择合同诈骗就将是“不划算”的，甚至是极亏本的。
　　合法经营收益率的影响因素较多。主要有：法律对合法经营的保护力度税收及各项政府的管理费用负担、经济周期、市场不确定性因素等。当前，税外收费名目较多，使企业不堪重负。另外，企业对各类许可证和专项审批规定过细过繁，反映强烈。
　　(四)社会对犯罪分子评价的减损和犯罪分子自身的心理道德损失
　　犯罪分子实施合同诈骗的最终目的在于改善自己的生活，提高自己的效用。而在生活的效用函数中，来自社会的评价，内心道德的自我评价，良心的安适或谴责占据一定的份额。若此种精神的、道德的、社会的评价在社会公众生活效用函数中所占比例越大，则犯罪的成本越高，犯罪的欲望越降低、动因越小。这一成本主要是受社会道德状态影响。除此之外，另一重要因素是人口流动性等社区结构状态4。在社区结构较为稳定，人口流动性较小的地方，人群中彼此较为熟悉，道德的束缚力强；反之，道德的束缚力弱，犯罪率也将随之率低或升高。
　　近年来我国社会道德控制力减弱与社会转型密不可分，一是在农村城市化和城市现代化的过程中，大批人口由农村走向城市，人口流动频繁，人际交往的频度和强度减弱，社区结构稳定性减弱，在由“熟人的社会”变成“陌生人的社会”的过程中，社区的凝聚力减弱，城市社区生活趋于个性化，道德的、舆论的约束力、控制力减弱5。二是新旧经济体制交替过程中，原来的工作单位、组织纪律等社会规范的约束力减弱。三是腐败现象和不正之风不仅仅削弱政府的组织性和工作效率，更严重的后果是腐蚀着全社会的道德风尚，导致社会道德颓废。
二、提高合同诈骗犯罪的成本，预防合同诈骗犯罪的具体措施
　　(一)提高市场主体的缔约能力、防诈骗能力，加强自我防范
　　市场主体对缔约对手资信状况的了解和保持谨慎注意，是防止合同诈骗的第一步。针对当前单位受骗多于个人受骗，国有资产受骗多于私人资产受骗的现象，及受骗方工作人员与诈骗方内外勾结进行诈骗的现象，国有企、事业单位应进一步完善岗位责任制、项目责任制等多种形式的经济责任制，加强内部控制管理，在企业内部建立健全的财务管理制度，严格执行国家的财政、会计制度，对于签订合同的预付款、定金，实行会计监督，经济往来坚持钱货两清原则，使财会工作规范化、制度化，以防止犯罪分子利用预付款、定金进行诈骗犯罪。加强企业内部的人事管理制度，建立必要的人事档案，对于有前科、劣迹的人应审慎录用。，同时做好私法与公法的协调，在民法、公司法中应增加和完善从业人员对业主的忠实诚信义务的有关规定，完善有关职务代理法律责任的规定。市场主体应通过学习，掌握运用抵押、质押、留置、不安抗辩、同时履行抗辩及行使合同撤销权等法律途径，防止受骗，减少损失。
　　市场主体在签订合同前应对缔约对手进行选择与调查。调查对方的资信状况，主要包括：第一，对方的经济状况，如注册资本、实有资本、资产负债情况、经济效益情况、经营内容经营水平、生产能力和技术设备等；第二，对方的商业信誉情况，如产品质量、履约能力及以往的履约率等。对资信状况的调查，一般可通过下列途径进行：第一，通过银行调查，这是在国内贸易和国际贸易中常用的方法；第二，通过工商行政管理机关或专业性咨询机构进行调查；第三，通过当地的律师事务所进行调查；第四，在国际贸易中，可通过驻外机构进行调查；第五，通过与其有贸易关系的第三方进行调查。
　　(二)作好市场主体有关信息的公开
　　现代企业信用的核心是资本信用，为保证交易安全，我国具有较系统的工商登记管理制度；公司法规定了法定最低注册资本金制度，规定了上市公司的信息披露制度；规定了关联企业、关联交易的特定会计准则，其目的在于尽量公开与市场主体资信状况相关的信息，并通过广告法规定了广告应当具有的真实性，防止通过广告发布虚假信息。然而，现实中企业虚假出资、注册资金不实、发布虚假信息、中介服务机构出具虚假证明文件的情况屡有发生。企业多立帐户，纳税帐户与管理帐户、存款帐户与支付帐户之间不统一的情况严重，有关部门之间缺乏信息沟通，极大地阻碍了市场信息的公开。为交易安全计，上述领域应进一步整顿，使之规范化，如严格执行公司的成立条件，必要时可“揭开公司的面纱”，直接追究公司设立人的责任等。
　　(三)通过提高刑罚的确定性和及时性，加大法律制裁的威慑力
　　我国新刑法将合同诈骗从作为侵犯财产罪之一的诈骗罪中分离出来，单列罪名，归入破坏社会主义市场经济秩序罪中的扰乱市场秩序罪中。新刑法第224条关于合同诈骗罪的规定，与旧刑法第151、152条相比，法定刑下限由“五年以下有期徒刑、拘役、管制”变为“三年以下有期徒刑、拘役”；上限为“无期徒刑”，没有变化；增加了“罚金”刑，反映了对经济犯罪加强财产处罚的现代刑罚趋势。
　　在刑罚严厉性既定的情况下，刑罚的确定性和及时性对于刑罚的威慑力至关重要。就合同诈骗而言，发现犯罪和确定犯罪分子并不难，难点在于犯罪分子大多潜逃而使刑罚难以及时实施，而当刑罚最终确定实施的时候，犯罪分子通常已将赃款藏匿或挥霍，致使受害人的损失无法弥补。正因为如此，刑罚的确定性和及时性对于合同诈骗犯罪的惩治和预防而言，意义尤为重大。
　　提高刑罚的确定性和及时性的关键在于司法队伍提高素质，提高工作效率，严格执法。否则受害人将由于追究犯罪旷日持久，费用高昂，而丧失对公力救济的信赖，不愿配合，而使追究打击犯罪更加困难。因此，公安、检察机关不断提高侦察破案的效率，提高调查取证的能力，审判机关及时作出判决，各地司法部门应克服地方保护主义，配合协作，解决执行难的问题，使罪犯尽可能快地受到刑罚的制裁。
　　(四)增进国际间司法交流与合作，惩治和预防跨国合同诈骗犯罪
　　随着我国改革开放的发展，对外贸易、海外投资等国际经济活动日益增加，跨国合同诈骗日益引起人们的重视。国际刑事司法协助与合作是有效防止和控制跨境、跨国犯罪的重要措施和手段。通过加强国际间的司法交流和合作，缔结双边、多边条约的形式，确立“或引渡或审判原则”，十分必要。该原则的基本含义是：对于国际公约、多边或双边条约所列的国际性犯罪行为，各缔约国如在其领土内发现被指控的犯罪，有义务予以惩治，要么将罪犯引渡到对其有管辖权且提出了引渡请求的国家，要么在不引渡的情况下，将罪犯提交本国主管当局起诉。积极开展跨国犯罪的研究，努力探索未来新形势下控制和打击跨国合同诈骗犯罪的有效对策，是摆在我们面前的一项重大课题。
　　(五)推动社会改革，为合法经营创造良好的法制环境
　　社会本体(具体讲就是社会的制度、经济、文化等结构)的建设和完善，是社会自我克服犯罪的物质基础和精神基础6。较长一段时间以来，乱收费、乱罚款，乱摊派，腐败和吃拿卡要，及低工作效率，官僚主义作风，“不行贿办不成事”等问题，不但使合法经营得不到应有的保护，而且使其负担加重，合法经营的预期收益率大大下降，从而激发了一些人铤而走险进行经济犯罪活动。这是经济犯罪较为深刻的社会根源之一，是靠刑罚所无法根本克服的社会问题。必须深化政治体制改革，在当前的政府机构改革过程中，要进一步转换政府职能，规范约束政府管理行为，政府机构各项收入透明化、公开化，加强廉政建设7。另外，由于公权力的介入所形成的企业之间的不公平竞争及行政垄断等都不利于企业的合法经营。总之，要通过改善投资的法制环境，使合法经营者有利可图。
　　(六)提高商业道德，重建市场信用
　　预防犯罪的历史和现实一再表明优良道德对预防犯罪的作用是必不可少的。合同诈骗不仅是信用危机，也是道德危机。中华民族是一个具有良好道德传统的优秀民族，然而在经济转轨、社会转型的历史大变革时期，各种思想观念，各种道德规范正在激烈地争斗和较量。我们既不能不切实际地鼓吹小农经济下“耻于言利”的道德准则，因为它已为历史所淘汰而不能适应市场经济的需要；也不能提倡“人不为己天洙地灭”的极端个人主义、拜金主义思想。新型的社会主义商业道德，其基本目标是促使市场主体现性地追求自身利益，其核心是在市场经济活动中寻求义与利的平衡，个人利益与他人利益的协调，局部利益与整体利益的协调。符合全社会每个人利益的诚实信用原则，其确立和深入人心，既需要法制的保护，也需要漫长的市场碰撞、磨擦、冲突、选择和积淀。坚持不懈地进行法制教育，进行社会主义道德教育，进行精神文明建设，保障经济与社会协调发展，正确引导社会文化变革，实现社会价值的重整，对于预防合同诈骗犯罪具有深远的意义。
　　
　　
　　注：
　　1这里的“成本”系经济学的成本概念，其内容大于会计成本概念，包含机会成本。
　　21985年单位被骗的占全部受害者37.16％，1987年占31.88％，1988年占31.22％，俞雷主编《中国现阶段犯罪问题研究(总卷)》，中国人民公安大学出版社，1993年版，第150页。
　　3《列宁全集》，第四卷，第356页。
　　4社区是指聚集在某一地域的社会成员或其群体所形成的相互交往与关联的社会共同体及其活动的领域，是构成社会整体的一个单元，也是相对于整个社会的一个小社会，社区具有人口、政治、经济、文化、生活方式等项构成社会的基本要素。
　　5参见《迈向二十一世纪的犯罪预防与控制》，康树华主编，警官教育出版社，1998年10月版，第444页。
　　6参见《犯罪学》，储槐植等著，法律出版社，1997年10月版。
　　7政府部门的预算外收入，隐性收入“小金库”，分别被称为第二财政、第三财政，其数额分别与财政、税收收入相当。