执行难 对策谈

洪碧华

摘要：“执行难”一直困扰着人民法院的工作，成为社会关注的难点，老百姓对“法律白条”非常反感，引起了党中央的高度重视。解决“执行难”问题是当前社会一项复杂的系统工程。笔者以民事执行为范围，以被执行人客观上有偿付能力为条件，并从改善强制执行的内外环境入手，结合执行实践经验以及国外的成功做法，探索具体的解决对策。

关键词： 法院、强制执行、执行难、对策

“执行难，难于上青天” ，执行难就难在：①被执行人难找；②执行财产难寻；③执行权力受拘束；④执行结果不到位。正如最高法院黄松有副院长所说：“所谓执行难，是指有条件执行，但是由于主客观方面的原因执行不下去，比如受到人情案，关系案的影响，受到地方保护主义，部门保护主义的影响，或者强制执行将出现不良的社会后果，执行不下去，这才叫难。” 本文以民事执行为范围，以被执行人客观上有偿付能力为条件，并从改善强制执行的内外环境入手，结合执行实践经验以及国外的成功做法，提出五方面解决对策。

一、总结实践经验，完善执行立法

完善执行立法，已是时势的迫切要求，可以参照日本、奥地利等西方国家的做法，制定一部独立的《强制执行法》。其内容以1998年6月11日《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》137条作基本框架。并补充“当事人的权利与义务”，“举证责任”，以及“协助执行”及“涉外执行”若干章。从实体到程序，对执行行为加以规范，强化对被执行人的法律约束，确保债权人的合法权益，具体要从以下五方面加以完善：

1、关于协助执行。明确规定具有义务协助执行的单位、个人，以及应协助的责任范围，并依据《民事诉讼法》第103条的内容，进一步作细化规定，加强对不协助执行的对象进行处罚。建议该条款要更有针对性地加重对部门及地方保护主义的法律追究责任。

2、关于妨害执行。明确对妨害执行行为的确认与解释。对利用亲缘与人际关系，帮助被执行人不履行生效法律文书，或利用行政上下级关系干预执行的，列为妨害执行行为，并以《民事诉讼法》第102条为据，细化对以上妨害执行行为的法律追究责任。

3、关于委托执行。明确需要暂缓执行、中止执行、终结执行情形的，受托法院向委托法院提供有关证据材料的具体确认情形。对委托法院和受托法院有关暂缓执行、中止执行、终结执行的权限及函告具体时间要作更确切合理的规定；对委托执行的收费及实际执行费用，要考虑到执行的总额，并以此为据作合理的比例标准规定，防止委托法院与受托法院互相扯皮以及执行效果的不良影响。

4、关于执行措施。主要是对执行手段和时机的选择要放宽些。对被执行人妨害执行，抗拒执行的，应采取更加快捷、有效、灵活的强制措施，对财产下落不明有疑问而采用暂缓或中止执行的，要对被执行人采取定时收入与财产申报规定，对其活动要采取人身限制措施，定期如实向人民法院申报外出的时间，地点和联系方法，以防逃脱，有利于选择时机继续执行。

5、关于举证责任。申请执行人负有举证责任，要及时向人民法院提供被执行人的流动去向、财产状况或线索。案件中止执行后，要重新提出“恢复强制执行申请书”，法律可以适当延长申请期限，这有利于案件的执行，也有利于申请执行人对执行工作的理解、合作与监督。

二、加强装置设备，提高人员素质

为了正确适用法律，及时有效地执行生效的法津文书，维护当事人的合法权益，各地法院加强领导，设立了执行庭（局），组成了执行队伍，对执行工作起了极大的推动作用。但目前的实际情况是执行工作难度大，工作量重，装置与设备有较大缺陷，急需解决。

1、加强装置配备。执行机构应配备必要的交通工具、通讯设备、音像设备和警械用具等，以保障及时有效地履行职责。据笔者调查，发现每个执行庭只有一部兼用的交通工具，音像设备十分破旧，几根警械残缺不全。执行庭办公地点被安排在最低下简陋的地方，办公条件相对于其它庭简陋，好似形同虚设。建议有关部门加强执行庭装置配备，此后对执行庭的执行收费与法院独立分开，执行部门实行独立核算，收支与法院大家庭分离。地方财政对执行庭的上缴收费应全额返回，逐步实现执行庭办公经费与设备更新的正常运转。

2、加强人员配备。近年来执行程序所带来的负面影响及其恶性循环，给执行工作带来了相当大的难度。依据“执行机构的职责要求”，执行队伍面临的工作量相当繁重。由于其工作的特殊性，执行人员不但要熟悉法律，崇尚法律，还要智勇双全，具备审判与侦察的双重能力，甚至还有要良好的政治业务素质和文化素养。然而，笔者在调查中发现每个县区执行庭人员编置较少，只有十人左右，是整个法院的1/8。具大专文凭以上的仅占40%，平均年龄40岁，队伍相对较弱。建议人民法院对不合格的人员给予换岗或辞退，并通过公开竞聘，选拔一批身体壮、品质好、素质高、业务精的新人。建立科学的职责考核制度，定时进行必要的异地交流；加强对执行人员的培训教育，提高其职业道德和业务水平，建立一支政治坚定、业务精通、作风过硬、廉洁奉公、严肃执法的执行队伍，以适应新形势的发展需要。

三、利用舆论监督，争取社会支持

为了打破各种人情关系对执行的干预，消除部门与地方保护主义的不利因素，彻底扭转执行难的局面，必须创造一个良好的执行环境，做到党委重视、政府支持、人大监督，这是改善执行环境，解决执行难的关键所在。

1、将协助工作列入地方两会工作报告。党代表与人民代表对地方的重大问题有议政决策职权。执行工作是代表社会公平正义与法律尊严的最后一道防线，党政机关、纪检监察机关理应协助执行工作。地方政府要从组织人事、财政拨款等方面予以大力支持，各级人大要加强对“一府两院”的监督，使执行工作转被动为主动，创造良好的执法环境。

2、将强制执行情况列入社会新闻监督。广播电视与报纸新闻监督是引导社会群众参与舆论监督的最得力助手，是社会民主政治的集中表现之一。执行问题牵涉的方方面面是非常复杂的，只有实现公开新闻监督，依靠社会公众的舆论力量，才能打破人情网、关系网，坚决地抵制部门与地方保护主义，不断激发执行人员的良心与正义，树立崇高职业道德，真正实现社会天平对执行的最大倾斜。

3、把相关执行法律作为“四五”普法重点内容。提高全民法治意识，实现依法治国，这是解决执行难问题基础工程。对落后的经济状况及保守的文化意识采取文明的执行行为是行不通的。因此，一方面要继续抓好经济建议，另一方面，要结合实施“四五”普法规划，把执行法律纳入普法内容，尤其要对义务协助执行以及妨害执行的法律责任列为重点加以宣传教育。通过典型的执行案件，以通俗易懂的宣传方式教育广大干部群众，让群众学法、懂法、守法、用法真正实现社会执法环境的根本好转。

四、建立信用网络，实行悬赏执行

产生执行难的背景是社会信用危机。它严重阻碍了市场经济体制的完善，败坏了社会公德，损害了法律的公正与威严。因此要解决执行难问题，就要从建立社会信用体系入手，同时依靠社会的力量，让失信者，让逃避执行者付出更高的代价。

1、建立信用网络。可在全国范围内建立若干社会信用查询网络。其内容必须包括法院判决、案件执行、借贷资讯、房屋抵押、逃匿通缉、关系人员、公司破产等资讯。此资讯要作为当事人从事民事法律行为的重要信用依据。这是一个人的社会安全号码，一旦被列入信用网络，其将伴随人的一生。这种网络无论对立法还是执法都有着重要的特殊意义。执行员可以通过网络随时掌握被执行人的情况，随时向社会公布被执行人的违法情况，让被执行人逃避执行或抵抗执行的成本最起码达到无利可图的程度。这是促使社会逐渐形成诚实守信，遵纪守法的强有力的无形之手。

2、实行“悬赏执行”。推广广东和上海的成功经验，开展“执行110”、“悬赏举报”活动，采取上网公告、街头宣传、散发资料、媒体曝光等手段促进执行工作的社会化和信息化。对于被执行人找不到或执行财产难找，法院在执行措施穷尽之后，先不急于“中止执行”，可在申请执行人同意之后，按一定协约，在一定时间内，实行“悬赏执行”。具体做法如下：①执行局通知申请执行人到庭，征求是否同意“悬赏执行”。②执行局与申请执行人协商悬赏范围、金额以及悬赏金的分担（一般情况，悬赏金可由被执行人与申请执行人各承担一半）。③在协定范围内采取公开方式发布悬赏令。④法院对领悬赏令者所提供的线索执行终结后，给予悬赏金。这会对被执行人及其家属亲属造成沉重的精神压力，也将对被执行人的今后生产及生活带来较大的负面影响，有利于扭转执行难的被动局面。但采取“悬赏执行”措施时要对原执行该案件的执行员给予严格的纪律约束，如发现悬赏执行前执行措施未穷尽或明知被执行人有财产不执行，而与外界互相勾结，谋取当事人悬赏金的应严加追究相关人员的法律责任。

安徽省铜陵市人民政府办公室


铜陵市人民政府办公室关于印发铜陵市居住证管理规定的通知




县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

经市政府同意，现将《铜陵市居住证管理规定》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。







铜陵市人民政府办公室

二○一一年十月十一日




铜陵市居住证管理规定



第一章 总 则



第一条 为保障本市流动人口的合法权益，加强流动人口服务管理，维护社会秩序，实现人口与经济、社会、环境、资源的协调发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称流动人口，是指离开常住户口所在地进入本市和本市行政区域内跨市县居住、生活、工作的人员。

第三条 流动人口的服务管理工作，应当遵循依法管理、优化服务、保障权益和居住地属地管理的原则。

第四条 流动人口管理实行居住登记和居住证制度。

居住证是流动人口在铜陵市行政区域内居住和享有居住地基本公共服务的证明。

流动人口按照规定享受本市有关待遇或者服务，相关单位和人员不得拒绝。

第五条 公安机关是居住登记及居住证管理的主管部门。公安派出所负责本辖区流动人口的居住登记、变更和居住证申领、发放及相关管理工作，也可委托社区流动人口服务管理站承担。公安机关应当通过公告等方式告知辖区内居住证的办理方式和办理地点。

社区居民委员会、村民委员会以及其他组织，应当协助做好流动人口居住登记相关的服务管理工作。

乡（镇）人民政府、街道办事处和社区居民委员会应当建立和完善流动人口管理服务站，村民委员会可以根据工作实际，建立流动人口管理服务站。流动人口管理服务站应当配备专（兼）职协管员，协助公安机关和其他相关职能部门做好流动人口的服务和管理工作。流动人口管理服务站受公安机关、人口计生、地税、人力资源和社会保障、住房和城乡建设等相关职能部门的委托开展居住证的受理和发放、计划生育管理、房屋出租有关税费的代征、租赁房屋管理等日常性工作。

第六条 各级人民政府及有关部门和单位，应当逐步将公共服务、权益保障、社会保障等纳入居住登记和居住证制度，完善和扩大居住证的使用功能；积极支持和鼓励其他公共服务机构和商业服务组织为居住证的使用提供便利，逐步实现基本公共服务均等化。

第七条 按照“统一规划，统一标准，联合共建，数据共享”的原则，依托公安机关实有人口管理系统建立流动人口居住登记管理系统。

各相关部门采集的流动人口信息，应当统一汇入流动人口居住登记管理系统，实现部门间信息共享。

第八条 居住登记及居住证信息应当保密，各相关职能部门的办事人员，不得将登记、办证的信息资料用于法定职责或者授权以外的用途。任何部门、单位和个人不得违规查询、使用居住登记、居住证数据信息。

第九条 居住证由县级人民政府公安机关签发，并统一制作。

居住证和流动人口居住登记表式样由省公安厅统一规定。居住证为一人一证。



第二章　居住登记



第十条 （一）流动人口应当自到达居住地之日起7日内向居住地公安派出所或流动人口管理服务站申报居住登记、填写《流动人口居住登记表》。

（二）下列流动人口，按照以下规定办理居住登记：

在中等职业学校和高等院校、培训机构就学、培训的人员，由学校、培训机构负责登记；

在医院住院就医的人员，由医院负责登记；

在救助站接受救助的人员，由救助站负责登记；

以上负责登记的单位，应当确定专人或兼职负责在流动人口入住之日起3个工作日内将登记情况报送当地公安机关。负责登记的单位也要自流动人口流出起3个工作日内将注销情况报送当地公安机关。

（三）用人单位应当在正式招用流动人口之日起3个工作日内，将招用的流动人口信息手工或通过基于互联网的流动人口管理平台报送当地公安机关，并督促流动人口向公安机关申领居住证。终止劳动关系或者解除劳动合同的，应当在终止劳动关系或者解除劳动合同3个工作日内，将相关人员名单报送当地公安机关。

（四）房屋出租人应当在房屋出租之日起2日内，将承租房屋的流动人口的信息报送当地公安机关，并督促流动人口申领居住证。终止租赁关系之日起3个工作日内，将人员名单报送当地公安机关。房屋出租人每年度应当与所在地公安派出所签订《出租房屋治安责任书》，并接受房管、公安等部门督促检查。

（五）从事房屋租赁、职业介绍的中介机构应当在介绍成功之日起2日内，将房屋出租人、承租房屋的流动人口或者雇主、受雇流动人口的信息手工或通过基于互联网的流动人口管理平台报送当地公安机关。

第十一条 居住登记项目包括：姓名、曾用名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、常住户口所在地住址、居住地住址、户类型、户口性质、政治面貌、宗教信仰、文化程度、婚姻状况、服务处所、职业、居住时间、居住事由、联系方式、本人相片，随行家庭成员的姓名、公民身份号码及与申报人关系，计划生育、卫生防疫、社会保险、服兵役情况等。

第十二条 居住登记项目内容发生变动的，居住登记申报人应自变动之日起3日内到新居住地公安派出所办理变更登记。



第三章　居住证的申领、发放、管理



第十三条 居住证分为《居住证》和《短期居住证》。《居住证》有效期为3年，《短期居住证》有效期为1年，到期办理延期可继续使用。

第十四条 因务工、经商、就学等，拟在居住地居住半年以上，年满16周岁的流动人口，在依法申报居住登记的同时，应当依照本办法的规定申领《居住证》；拟在居住地居住一个月至半年的流动人口，应当申领《短期居住证》。

未满16周岁的流动人口，可以依照本办法的规定申领《居住证》、《短期居住证》。

第十五条 办理居住登记的，应当提供居民身份证或者户口簿、居住处所证明（含房屋所有权证、购房合同、房屋租赁登记备案凭证、房屋租赁合同、单位出具的集体宿舍证明等），就业或者就学等证明材料。育龄妇女还应当提供《流动人口婚育证明》。携带未满16周岁子女的，应当出示子女出生医学证明、户口簿等相关证件；携带未满7周岁儿童的，还应当出示预防接种证。

办理《居住证》的，除提供上述证明外，还应当提供第十八条规定的相应证明材料。

第十六条 对申领材料齐全的，公安派出所应当自受理之日起5个工作日内发放居住证；对申领材料不齐全的，公安派出所或流动人口服务管理机构应当场一次性告知申领人所需的补充材料。

第十七条 居住证登记项目包括视读项目和机读项目。

视读项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、居住证编号、户籍所在地住址、现居住地住址、本人相片、签发日期、有效期限和签发机关。

机读项目包括：居住事由、联系方式、血型、从业状况、社会保险、政治面貌、婚姻状况、计划生育状况、子女基本情况、拥有机动车情况、居住地址变更情况以及居住证年检审核记录等。

第十八条 拟居住时间在半年以上且符合下列条件之一的流动人口，由本人提出申请，经审核，可以发给《居住证》：

（一）已经与用人单位签订劳动合同并且在居住地的劳动保障部门连续缴纳社会保险费6个月以上的人员。

（二）在工商行政管理部门取得营业执照的人员。

（三）已购买房屋或者已办理了房屋租赁登记备案，且在居住地的劳动保障部门连续缴纳社会保险费6个月以上的人员。

（四）本人符合在居住地落户条件，但尚未办理户口迁移的人员。

（五）《居住证》持证人的未成年子女。

不符合以上条件的，发给《短期居住证》。

第十九条 居住证有效期限内，证件持有人居住地址变动的，应自到达现居住地3日内到居住地公安派出所或服务机构办理居住登记变更，跨县、区进行住址变更的需同时办理居住登记。

居住地址、签发机关、签发日期三个登记项目内容可由居住地公安派出所通过专用设备写入原居住证。

第二十条 居住证持有人应当自证件签发之日起每满12个月持证到居住地的居住登记机构对居住信息进行确认，以确保持证人应当享受的各种社会服务。

居住证有效期满、证件持有人需继续在居住地居住，应在有效期满30日前到居住地公安派出所办理延期手续。居住证有效期满未办理延期手续的，其使用功能中止。使用功能中止的居住证，持证人自中止之日起90日内办理延期手续的，其居住证的使用功能恢复，在居住地的居住期限连续计算；90日内未办理延期手续，其居住证作废，需重新申领；在居住地的居住期限自新居住证申办后重新计算。

第二十一条 居住证严重损坏不能辨认的，证件持有人应当到居住地公安派出所办理换领手续。

居住证丢失的，原证件持有人应当到居住地公安派出所办理补领手续。

换领新证时应交回原证。

第二十二条 公安机关人民警察依法执行职务，可以依法查验居住证，持证人不得拒绝。

社保、教育、民政、人口计生、卫生、住房、工商、交通等有关部门为流动人口提供服务或者履行法定职责需要确认流动人口身份信息时，应当要求出示居住证，居住证持有人应当予以配合。

第二十三条 除公安机关人民警察依法执行职务外，任何单位和个人不得扣押或者变相扣押居住证。



第四章　权利和义务



第二十四条 居住证持有人权利

居住证持有人依照权利与义务对等的原则，享有相应的权利。

（一）就业权利：居住证持有人按照现行有关政策，享受公共就业服务、就业培训及就业扶持政策。

（二）教育权利：凭居住证，子女享受和常住户口人员均等的义务教育；享受家庭经济困难学生资助政策；中等职业教育学校涉农专业学生享受免学费政策。

（三）社会保障：对于在城镇居住的流动人口，凡被用人单位录用的，由用人单位为其办理社会保险；尚未就业的，在我市居住3年以上的，可凭居住证，以个人身份参加养老、医疗保险并享受相关待遇；根据现行政策规定享受临时救助、最低生活保障；在本市签订劳动合同并缴纳社会保险2年以上，在本市无住房的来铜务工人员均纳入我市住房保障范围，执行统一保障标准。

（四）医疗卫生：凭居住证获得公共卫生服务的权利，享受传染病防治和儿童免费接种一类疫苗等预防保健服务。

（五）计划生育：凭居住证获得计划生育基本公共服务的权利。

（六）法律援助：凭居住证享受法律援助，切实维护合法权益。

（七）证照办理：凭居住证申领机动车驾驶证，办理机动车注册登记手续。

（八）凭居住证，按规定办理公共交通乘车优待手续。

（九）凭居住证，享受各类投资创业优惠政策。

（十）凭居住证，按规定可申报铜陵市户口。

（十一）凭居住证，参加劳动模范、文明市民等光荣称号的评选。

（十二）凭居住证，按规定在本市缴存和使用住房公积金。离开本市时，可按规定办理职工住房公积金帐户存储余额转移手续。

（十三）凭居住证，享受居住地专业技术职务的任职资格评定或考试、职业（执业）资格考试或职业技能鉴定。

（十四）凭居住证，参加就业单位或组织的有关事务管理。参加居住地工会组织，并享有相应待遇。

（十五）凭居住证，参加居住地社区或物业服务企业的有关事务管理。

（十六）其他权利：经市政府确定的可以享有的其他公共服务，以及其他公共服务机构和商业服务组织为居住证的使用提供的便利等。

第二十五条 流动人口在我市城镇工作满3年，租住成套合法住房，并按规定缴纳社会保险费、办理居住证的，可以根据本人意愿登记为我市居民户口。

第二十六条 居住证持有人应承担以下义务：

（一）居住证持有人应当妥善保管居住证，不得出租、出借、转让。

（二）居住证持有人在参与各项社会活动时，应当按规定主动出示居住证。

（三）不得伪造、变造居住证。

第五章　法律责任



第二十七条 有下列行为之一的，依照《中华人民共和国治安处罚法》第五十二条规定，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）伪造、变造或者买卖居住证的。

（二）买卖或者使用伪造、变造的居住证的。

伪造、变造的居住证，由公安机关予以收缴。

第二十八条 公安机关和相关部门、组织、单位及其工作人员有下列行为之一的，根据情节轻重，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反有关规定收取费用的。

（二）利用制作、发放、查验、扣押居住证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益的。

（三）违反规定查验、扣押居住证的。

（四）泄露在流动人口服务管理中知悉的流动人口身份信息，侵害流动人口合法权益的。

（五）在居住登记和居住证管理工作中，有其他侵害流动人口合法权益的。



第六章　附 则



第二十九条 流动人口在申报居住登记、办理居住登记变更、居住延期、首次领取居住证和居住证有效期满换领新证，免交工本费。流动人口因损坏、丢失而换领、补领居住证应交纳工本费。居住证工本费的收费标准由市政府报请省财政厅、省发改委共同批准后执行。

任何部门和单位在为流动人口办理居住登记、居住证时，不得附带收取其他费用。

办理居住登记、居住登记变更，建立居住登记、居住证办理服务管理信息系统建设维护经费，首次申领居住证、居住证有效期满换领新证的工本费等费用由市、县（区）财政予以足额保障。

第三十条 依照《暂住证申领规定》领取的暂住证在有效期内可以继续使用，并享受本意见规定的居住证的权益和公共服务。有效期满，证件持有人继续居住的，按照本规定办理居住证，居住期限连续计算。

第三十一条 在旅馆及其他经营性服务场所居住人员的居住登记，按照国家有关规定执行。

香港、澳门特别行政区居民，台湾地区居民、华侨和外国人、无国籍人在我市的居住登记、不适用本规定，按照国家有关规定执行。

第三十二条 本规定自公布之日起施行。