科技立法的六大误区——对建设中国特色的科技法制的几点建议

袁国顺

误区之一：强调科技法调整方法的特殊性而忽视了科技法作为法律的普遍性的要求和特点。法律具有规范性、国家意志性、国家强制性、普遍性和程序性的外在特征。我国现有的科技法律在强调调整方法主要是肯定、鼓励、倡导的同时，忽视了法律的 国家强制 性和普遍性的特征 。以《科学技术进步法》为例，三十多条应为模式中只有二条有对应的违法后果，致使大多数应为模式得不到法律约束力的保障，对于应为模式不作为 的行为得不到国家强制力的干涉。 任何事物都是矛盾普遍性和特殊性的有机统一。一方面，矛盾普遍性存在于特殊性之中，并通过特殊性表现出来，没有特殊性就没有普遍性。另一方面，矛盾的特殊性包含表现着普遍性。矛盾特殊性也离不开普遍性，离开普遍性的特殊性就会丧失它原有的共同性质而具有另一类事物的共性。笔者认为，科技法作为一个独立的法律部门，有其不同于一般的调整方法，侧重于鼓励、引导、倡导，等等，但是不能因此而忽视法律的普遍的调整方法，即检查、强制、制裁等法律手段。也就是说，科技法调整方法的特殊性离不开法律的普遍性特征，离开了法律的普遍性特征，科技法也就不是法律了。
科技法律之所以要体现强制性的特征，不仅因为作为法律的普遍性要求应这样做，而且在于科技发展规律都表现出一种不以人的意志为转移的客观必然性，即具有一种由客观规律的不可抗拒性所决定的非遵守不可的强制性。科技法律失去了强制性的特征，也违背了科技发展的客观规律。
误区之二：在借鉴外国科技立法经验的同时忽视了科技法的中国特色。中国的国情是：目前还处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，经济文化发展很不平衡，生产力不发达的情况总体上还没有改变。具体到科技方面的国情是：科学技术是第一生产力和科教兴国的 战略思想尚未得到全面落实，在体制、机制以及思想观念等方面还存在许多阻碍科技与经济结合的不利因素，多数企业还缺乏依靠科技进步的内在动力，全社会多元化的科技投入体系还未 形成，科技投入过低的状况尚未改观，科技成果转化率和科技进步贡献率较低，高新技术产业化程度低等等。和发达国家相比，我国的所有制结构和外国不一样，市场经济的完善程度和外国不一样；干部的管理体制、机制和外国不一样；人们尤其是为数不少的地方官员和国企领导在对于科技投入、科技人才、科技政策和创新的制度环境等问题的认识上还有待提高，观念上还有待更新；我们要实现生产力和科学技术的跨越式发展，还必须实行“政府主导型”的市场经济体制，相应的国家在科技进步的措施上还急需强化：对于国家科研机构、国有企业必须有科技进步的法律规范；对于地方人民政府必须有科技投入的法律规范；所有的法律规范都必须有明确的违法后果。
误区之三：在注重科技规划的同时忽视了科技行政法建设，放弃了依法行政和科技宏观调控的法律手段。著名经济学家吴敬琏先生早在1999年就撰文指出：推动技术发展的主要力量，不是技术自身的演进，而是有利于创新的制度安排。数十年来我们制定了许多科技规划，其中不少规划存在就技术谈技术的偏向，……而没有在作出有利于创新的制度安排上下功夫。……如果我们热心于发展中国的高技术产业，就首先应当热心于落实各项改革措施，建立起有利于高新技术以及相关产业发展的制度。有了这样的制度安排，才会产生推进技术进步和高新技术产业发展的最强大的动力。吴先生所讲的“制度”，实际上是指各种政策、法律、法规和规章。他认为我国科技规划不少且存在问题，有利于创新的制度安排滞后。我国现有的科技法律确实存在这个问题，《科学技术进步法》中的大量篇章是科技规划和布局，而科技进步的法律措施却过于笼统和简单，甚至没有地方科技执法的主体——在《科学技术进步法》和《促进科技成果转化法》中都没有明确地方人民政府科技主管部门的法律地位。
笔者认为，有利于创新的制度安排不仅要体现在法律条文中，更重要的是能够实施和落实，达到构建科技创新的社会经济环境之目的。因此，科技行政执法必须作为法律措施之一在科技立法中予以重视。美国奥多比公司中国区总经理皮卓丁最近讲，两年前韩国签发总统令打击盗版，是亚洲国家中打得最凶的，由此净化、清理了软件环境，打出了两万家软件公司来做电子商务软件，使韩国 的软件技术接近……美国。我国国务院发文鼓励发展软件，但更多的是注重降低税收，而对于光盘盗版给软件业每年造成几十亿元的损失打击不力。难怪国内软件企业的老总们说，我们宁可不要政府降低税收，而是更盼望政府创造一个保护正版软件的环境。由此可见，科技行政执法多么必要！
科技行政执法的重要性还在于：《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都赋予了各级政府科技管理的职能，“健全社会主义法制”要求科技行政管理必须依法行政。无论是理论界还是实际工作者，都认为《科学技术进步法》就是科技行政法，但该法却缺乏科技行政管理的手段、方法和程序等内容，致使科技行政管理无法依据法律来操作，也使科技行政立法成为“夹生饭”。
误区之四：就科技论科技，见物不见人，未能体现“以科技人员为本”的科技立法原则。江总书记在今年“七一”讲话中指出，“不断推进人的全面发展”是“建设社会主义新社会的本质要求”。科技立法要体现这一思想，就应把科技人员的全面发展作为立法的重要原则。一方面，科技人员是先进生产力的开拓者和科技知识的传播者，科技人才资源在经济和社会发展中是起决定性作用的处于战略地位的最重要的资源，推进科技进步首先要抓住人才这个关键。另一方面，社会主义的发展目的是满足人们日益增长的物质和文化生活需要，当然也包括科技人员的需要。人的全面发展是指 人的劳动能力、社会关系和个体素质诸方面的自由而又充分的发展。对于推进科技人员的全面发展来说，不仅要关心他们的物质生活和政治生活状态，而且要关心他们的精神生活状态。因此，满足科技人员的生活条件、工作条件、学习和发展条件的需要既是科技进步的前提，又是包括在社会发展目的中的科技进步的目标。也就是说，不能把科技人员当作“工具”、资本或异己力量来利用，而要把科技人员作为资源和骨干力量来保护，从而把科技进步和科技人员的发展并列作为目标。事实上，科技人员在利用科学技术开发自然的同时也在开发自己，全面发展自己的潜能。可见，科技人员的全面发展和科技进步是互为目标和条件的。
科技法律是调整科技社会关系的，“以人 为本”应是原本之意，理所当然地应把推进科技人员的全面发展作为重要目标 。现有的科技法律没有体现这一要求，重视“事”的发展而忽视人的发展，或者说没有把人的发展作为重要目标，对于诸如科技人员的知识更新和终身教育问题，科技交流和人员流动问题，价值衡量和权益保护问题都没有涉及或缺乏实质性内容。

误区之五：法律之间缺乏衔接，系统性不强。一是科技法律体系不完善。《科学技术进步法》第六十一条要求制定实施办法，可至今没有出台配套的实施细则；《促进科技成果转化法》也没有配套的实施细则；至今在国务院的科技立法中没有“条例”。《科学技术进步法》作为科技法律的“母法”，应该是其他科技法律、法规、规章和地方法规、规章的立法依据，但事实上没有起到这个作用。二是其他法律和科技法律不配套。由于科技法律的立法层次低，其法律效力低于《预算法》、《工业企业法》和《中国人民银行法》等法律，在涉及科技投入方面没有硬约束力。三是科技法律的空白点不少。比如没有科学技术普及法，信息网络法，科技投入法，科技人员权益法等等。

误区之六：未能适应科技的社会化的发展趋势要求，科技立法中群众参与不够，专家研讨不够，舆论宣传不够，致使科技立法缺乏群众基础和社会基础，成为曲高和寡的“阳春白雪”。综观我国科技立法的效果，一个不容忽视的现实是：科技法律的知名度太低，有关司法实践中不会把《科学技术进步法》作为法律依据；不少企业的科技人员不知道有《科学技术进步法》；书店里有很多法律单行本，惟独没有科技法律的；即使有也无人问津，因为这些科技法律不实用。尽管造成这种局面的原因是多方面的，但笔者认为主要与我们科技管理部门的思想观念和工作方法有关。我们往往局限于“小”科技圈子里研究问题，而不善于在大科技背景下组织“公关”；我们在做“事”方面不辞劳苦，而在对外协调、做人的工作方面却过于简单；我们习惯与科技专家打交道，而较少与社会学家、经济学家和法律学家联系……只有社会各界对于科技进步和创新、科技管理和科技法律的认识符合科技的社会化的发展趋势要求时，科技法律建设才能取得新的进展。
走出科技立法的误区 ，关键在于以江泽民科技学说指导科技立法，适应科技发展的客观规律，适应中国科技跨越式发展的客观要求，处理好法律的普遍要求和科技法律的特殊性的关系，处理好依法行政和政府职能转变的关系，坚持以科技人员为本的原则，坚持以市场配置科技资源为主的科技体制改革方向，通过制度创新推进科技创新，“大力加强科技法制建设，为实施科教兴国战略提供坚实的法制保障”。


作者：袁国顺 湖北省襄樊市科委副主任
吉林省白山市人民政府


第11号


白山政令[2005]11号


《白山市劳动模范管理工作若干规定》已经2005年10月8日市政府第9次常务会议通过，现予发布，自2005年11月1日起施行。





市 长

二○○五年十月十七日





　　　　　　　　　　白山市劳动模范管理工作若干规定

　　第一条 为了加强对劳动模范的管理，充分发挥劳动模范在改革开放、发展和稳定中的骨干、带头和桥梁作用，根据全国总工会《劳动模范工作暂行条例》、吉林省人民政府《关于职工劳动模范工作的若干暂行规定》，结合我市的实际，制定本规定。
　　第二条 劳动模范的日常管理工作，分别由各级工会组织具体负责。
市特等劳动模范、劳动模范和省级以上劳动模范的日常管理工作，由市总工会具体负责。
　　第三条 劳动模范的称号授予，采取集中命名表彰和个别命名表彰相结合的办法进行。市人民政府一般每5年召开一次劳动模范表彰大会；对有特殊贡献者，可随时给予表彰。
　　县级劳动模范的命名表彰，由本级人民政府自行确定。
　　第四条 劳动模范称号的授予权，由县级以上人民政府行使；其他任何机关、部门和单位，均无权授予劳动模范称号。
　　市人民政府可以命名本级的特等劳动模范和劳动模范；县级人民政府可以命名本级的劳动模范。
　　第五条 劳动模范必须是坚持党的基本路线、基本方针和基本原则，在改革开放、发展社会生产力和促进社会主义的政治文明、物质文明、精神文明建设方面做出突出贡献和取得优异成绩者。
　　对符合下列条件之一者，可以评为市级劳动模范：
　　（一）工作数量与质量、服务水平与经济效益居全市先进水平，且事迹突出的。
　　（二）在科学研究、发明创造、技术革新和合理化建议等方面取得显著成效，填补了省、市内空白的。
　　（三）在政治文明、物质文明和精神文明建设、维护国家集体财产、抢险救灾及其他方面做出重大贡献的。
　　对符合本条第二款规定条件之一，达到省和国家先进水平或者在工作中做出突出贡献的，可以评为市级特等劳动模范。
　　第六条 评选劳动模范必须充分发扬民主，走群众路线，切实做到公开、透明。
　　劳动模范的评选，须由其所在单位的工会组织在民主推选基础上审定，经职工代表大会或职工大会通过，并经同级行政机构同意后，按程序逐级申报。推选领导干部为劳动模范的，须征得任免机关和纪律检查机关的同意。推选企事业单位负责人为劳动模范的，须征求工商、税务、审计、劳动、信访、安全监察、社保、环保和计划生育等部门的意见。
　　第七条 评选劳动模范必须具有突出事迹，严禁弄虚作假。
　　已命名为省级以上劳动模范的，不再评选下级的劳动模范或者特等劳动模范；过去命名的劳动模范没有新的突出事迹的，均不再重复评选。
　　第八条 县级以上人民政府命名劳动模范，对其授予荣誉证书和荣誉奖章，并给予一次性物质奖励。
　　对授予劳动模范的荣誉证书和荣誉奖章，由命名的同级人民政府统一制作和颁发。
　　第九条 市级以上劳动模范凭给予颁发的劳动模范荣誉证书，按下列规定享受待遇：
　　（一）对不实行休假制度的单位，从命名时间起5年内，市级以上劳动模范每年休假15天；劳动模范在休假期间工资照发，福利待遇不变。
　　（二）市级以上劳动模范每2年进行一次健康检查，体检费用由劳动模范所在单位支付。对劳动模范的医疗或者疗养所需要的费用，实行医疗保险的，按现行医疗保险政策规定核销后，对应个人负担的部分，由所在单位予以全部核销；未实行医疗保险的，由所在单位实报实销。
　　（三）凡建国以来荣获全国劳动模范、先进生产（工作）者、“五.一”劳动奖章称号并保持荣誉的，每月享受荣誉津贴100元；荣获省级劳动模范、先进生产（工作）者、“五.一”劳动奖章（含中央和国务院部门授予）称号并保持荣誉的，每月享受荣誉津贴80元；荣获市级劳动模范、先进生产（工作）者、“五.一”劳动奖章（含省直部门与省人事厅联合表彰的全省系统先进工作者）称号并保持荣誉的，每月享受荣誉津贴50元。
　　本项规定的荣誉津贴，属企业单位或者财政差额拨款和自收自支事业单位的，由所在单位按月发给，在成本中列支；属国家机关、人民团体、财政全额拨款事业单位的，列入同级财政预算，由所在单位按月发给；属农民或个体劳动者的，列入所在地的县级财政预算，并按季度或者年度分别拨给农业和工商行政部门，由农业和工商行政部门代发。
　　（四）市级劳动模范在办理退休时仍保持荣誉的，享受特殊贡献待遇。国家机关、人民团体、事业单位的劳动模范，按所在市、县（市、区）上年度全部职工月平均工资的8%加发退休（养老）金；企业单位的劳动模范，按所在单位上年度全部职工月平均工资的5%加发退休（养老）金。省级以上劳动模范的特殊贡献待遇，按现行的有关政策规定执行。劳动模范特殊贡献待遇的开支渠道，按本条第（三）项的规定执行。
　　（五）凡属有条件的单位，可以按照有关规定为劳动模范、先进生产（工作）者、“五.一”劳动奖章获得者办理补充养老、大病医疗等相关终身受益的保险，并承担所需保险费用。
　　第十条 县级劳动模范的待遇，由本级人民政府参照本规定第九条规定和国家、省的有关政策另行制定。
　　第十一条 各级工会组织和劳动模范所在单位应当加强对劳动模范的培养和教育，为他们的工作、学习和生活提供必要的便利条件，鼓励他们不断创造新的成绩。
　　第十二条 企事业单位在改组改制、兼并破产或者减员增效过程中，原则上不得安排劳动模范下岗。涉及全部职（员）工全部下岗的，由劳动模范所在单位主管部门和劳动、人事行政部门在系统内或者通过劳动力市场、人才市场优先安排转岗。
　　各级工会组织和劳动、人事行政部门以及职业介绍机构，应当为劳动模范的转岗培训、职业介绍、生产自救等提供有效的服务，并实行优惠的扶持政策。
　　鼓励劳动模范下岗后自愿组织起来就业或者自谋职业。
　　第十三条 对劳动模范由于下岗在领取基本生活费和失业救济金后仍不能保障其家庭基本生活需要时，由民政部门给予社会救济。
　　第十四条 劳动模范的家庭人均生活费标准，不应低于所在地的城市居民最低生活保障线标准；低于的，由其所在单位按照国家级、省级、市级劳动模范的级次分别补足到所在地城市居民最低生活保障线标准的130%、120%、110%。
　　劳动模范所在单位确因关闭、破产或者停止经营而无法保证其基本生活的，由其所在单位工会申报，经市总工会审核后，报民政部门按照本条前款规定的标准给予保障。
　　第十五条 各级工会组织、有关行政部门和企事业单位，应当及时总结和推广劳动模范的先进事迹，在全社会倡导学习先进、尊重先进的良好风气。对打击、压制或者迫害劳动模范的行为，必须依法予以严厉打击。
　　荣获劳动模范称号者，应当坚持严以律已，自尊自爱，奋发向上，珍惜和保持荣誉，为广大劳动群众树立名符其实的学习典范。
　　第十六条 各级工会组织应当建立健全劳动模范档案和考核管理制度，加强对劳动模范的考核及管理工作，及时掌握劳动模范的有关变动情况。对特别困难的劳动模范，由其所在单位工会负责核查，并按照管理权限呈报县级以上人民政府有关行政部门和上级工会组织予以救助。
　　第十七条 市总工会应当每年对劳动模范进行一次政绩考核，并将考核结果分别记入劳动模范管理档案和本人档案。经年度考核测评，对群众满意率达不到60%以上的，予以取消相应的一切待遇；对连续两年考核测评群众满意率仍达不到60%以上的，予以撤销其市级劳动模范称号；对群众满意率低的省级以上劳动模范，由市总工会呈请市人民政府同意后，报请命名机关予以撤销其劳动模范称号。
　　第十八条 对凡属伪造事迹和受到开除、留用察看等行政处分或刑事处罚的劳动模范，均应撤销其荣誉称号。撤销劳动模范的荣誉称号，均须由其所在单位按程序申报，经原命名机关批准后予以撤销。
　　第十九条 本规定由市政府法制办公室负责解释，由市总工会负责协调有关部门组织实施。
　　第二十条 本规定自2005年11月1日起施行。本规定如与国家和省有关规定相抵触时，按国家和省的有关规定执行。