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债权凭证热的冷思考/杨建明

时间:2024-05-14 13:08:02 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9833
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债权凭证热的冷思考

杨 建 明


近些年来,人民法院为清理执行积案耽精竭虑,但执行积案仍居高不下,并呈现逐年增多的趋势,已成为人民法院急需解决的重大司法实践课题。众所周知,被执行人履行不能案件在执行积案中占相当的比例,从客观上成为了人民法院清理执行积案的障碍。
发放债权凭证,是人民法院为解决被执行人履行不能问题、遏止执行积案上升趋势而采取的应对举措,债权凭证对执行工作的积极意义毋庸赘述。但笔者窃以为,发放债权凭证只是权宜之计,它不能从根本上解决被执行人履行不能问题,也遏止不了执行积案日渐上升的趋势。
本文以审视执行积案成因为基点,对发放债权凭证可能产生的弊端作了梳理,并进而不揣冒昧地提出了解决被执行人履行不能问题的几点意见。
一、对执行积案成因的审视
执行积案的成因有很多,但概括起来不外有四种情形:首先从被执行人的角度看,一是被执行人履行不能,二是被执行人履行不力(当然也包括协助执行人协助不力);其次从人民法院的角度看,一是人民法院执行不能,二是人民法院执行不力。
笔者首先想澄清一个概念,被执行人履行不能与被执行人履行不力(当然也包括协助执行人协助不力)是完全不同的,被执行人履行不能是指被执行人无履行能力在客观上未曾履行,被执行人履行不力是指被执行人有履行能力在主观上拒绝履行。
显然,被执行人履行不能,也就是执行工作没有了物质对象(基础)。“巧妇难为无米之炊”,在这种情形下,人民法院的执行装备再精、执行力量再强、执行措施再新,结果都只能是执行不能。如果人民法院将主要精力放在解决被执行人履行不能问题上,就是本末倒置,得不偿失。笔者认为,在执行程序中解决被执行人履行不能问题,犹如“水中捞月”,没有解放思想、实事求是。
人民法院应当在攻克被执行人履行不力(当然也包括协助执行人协助不力)以及解决人民法院执行不力上下攻夫、花力气,为解决“执行难”想尽千方百计。
在执行实践中,申请人明知被执行人履行不能而申请,人民法院明知被执行人履行不能而执行,是执行积案逐年增多的重要原因,也是执行积案恶性循环的主要原因。
二、 人民法院发放债权凭证可能产生的弊端
这些年来,“执行难”一直困扰着人民法院,人民法院执行工作也受到前所未有的关注。在被执行人履行不力(当然也包括协助执行人协助不力)以及人民法院执行不力的情形下,当事人和社会各界对法院提出建议、意见和批评,是有益的和必要的。但在被执行人履行不能的情形下,当事人和社会各界对法院产生迁怒、责难和质疑,倒是不应该的,而人民法院也主动承担执行不能的责任,更值得认真的思索与审视。
人民法院在执行程序中发放债权凭证,是对解决被执行人履行不能问题的有益探索,实质上就是人民法院主动承担执行不能责任的一种措施。随着债权凭证的大量发放,日积月累,在执行实践中可能产生一些弊端。
(一)有可能浪费诉讼资源
人民法院发放债权凭证,增加了执行工作量。执行人员为了执行被执行人履行不能案件,总是挖空心思、穷尽法律,甚至不惜动用全院力量集中执行、突击执行,在投入了大量的人力、物力和财力均无计可施时才决定发放债权凭证。至此人民法院为发放债权凭证付出了大量的工作,这种做法是对诉讼资源的浪费,百害无益。
(二)有可能增加诉讼成本
人民法院发放债权凭证,在申请人当中容易产生一种错觉,认为债权凭证是“护身符”,导致当事人在诉讼时不去考虑对方有无履行能力,申请人在申请时不去考虑被执行人有无履行能力,从客观上导致了当事人“赢官司、纸到场”。当事人诉讼时交了诉讼费,执行时交了执行费,并为诉讼和执行奔波于法院,到头来得到一张债权凭证。对当事人而言,增加了诉讼成本和效益,于事无补。
(三)有可能积聚社会矛盾
随着债权凭证的大量发放,涉及的问题将越来越多,人民法院不自觉地在客观上将诉讼双方的矛盾接过来,成了人民法院与当事人一方的矛盾,可能会产生一些不安定的因素,但愿这是杞人忧天。试想,被执行人履行不能的执行案件是不是发了债权凭证就“一了百了”了呢?回答是否定的,相反,还可能会产生“债权凭证”问题。
(四)有可能动摇司法权威
申请人持债权凭证,明知自己的合法权益根本无法兑现,就有可能埋怨人民法院,早知不得行不如不打官司,不申请执行,免得又交了诉讼费和执行费。申请人并且还会通过信访、媒体等不同渠道影响人民法院的执行工作,其中不乏不切实际的反映和评价,难免会在社会各界产生一些负面的作用,日积月累,对人民法院的形象就会有所损害,并在一定程度上动摇人民法院的司法权威。
三、 解决被执行人履行不能问题的几点意见
(一)确立执行不能风险责任
最高人民法院副院长万鄂湘在北京市人大常委会法制讲座上谈到执行难和法制权威时认为:“在立案审查的时候,要求原告要说明被告有多大的履行能力。如果没有或人都找不到,法院会告诉他这个案子的胜诉判决可能会成为一纸空文,当事人应该有嬴了官司得不到钱的心理准备。法院推行告知义务特别要针对当事人本人,事先向原告本人告知执行不能的风险,原告本人知道可能的后果之后,如果还坚持要打下去,判决无法履行的结果是其自己选择承担的风险,再无理由说法院打白条。”①这里实质上就是提出了确立执行不能风险制度问题。人民法院在确立执行不能风险责任上一是要做好宣传工作,通过各种途径和形式,大张旗鼓、理直气壮地宣传执行不能风险责任承担制度,让这一制度深入人心;二是要履行告知义务,在诉讼和执行程序中,人民法院书面告知当事人和申请人执行不能风险责任承担制度,让这一制度贯彻落实;三是要提出立法议案,在时机成熟时,建议将执行不能风险责任承担制度写入法律。
(二)强化拒不执行法律责任
最高人民法院副院长祝铭山在全国高级法院院长会议上指出:“要进一步转变观念,树立新的执行理念,不断加强对执行工作的宣传,使公众都能清楚认识到,民事裁判的执行不同于刑事裁判,民事裁判能否最终执行,根本的因素在于债务人有无财产可供执行,一些案件之所以最终不能执行,属于民商交易风险的体现,从而澄清民事裁判必须而且能够百分之百执行的认识偏差,使全社会能更加理解和支持法院的执行工作。”②诚然民事案件是有交易风险,但是民事案件除了违约损害赔偿案件之外,还有侵权损害赔偿案件。违约损害赔偿案件伴有交易风险不难理解,但是对于侵权损害赔偿案件而言,交易风险显然是解释不了的。可见,对于履行不能案件的执行仅确立履行不能风险制度是不够的,因为这一制度解决不了履行不能案件中的侵权损害赔偿案件。
在执行实践中,如果侵权损害赔偿案件因为被执行人履行不能,人民法院的生效裁判得不到最终执行,那么保护受害人的合法权益也只能是“纸上谈兵”。这不但不符合民事立法的宗旨和目的,而且会动摇人民法院的司法权威。
从我国法律的现状来看,拒不执行只有“有执行能力”而拒不执行的,人民法院才可根据情节轻重予以罚款、拘留;情节严重构成犯罪的,才可依法追究刑事责任。大量的事实是,一个“杀无血、刮无油”的人,如果侵害了他人的民事权利,只要没有构成刑事犯罪,即使人民法院判决其承担相应的民事责任,也是一纸“空文”,受害人的合法权益得不到真正的保障。
作为侵权损害赔偿案件应当有别于违约损害赔偿案件,如果侵权人一无所有就可事实上“免责”,是很不公平
的。因此,笔者认为,应当强化拒不执行的法律责任,不能仅界定为“有执行能力”拒不执行才负相应的法律责任,对于“无执行能力”者也要承担相应的法律责任。
笔者认为,可以考虑扩大“拒不执行判决、裁定罪”的适用范围,对于侵权损害赔偿案件,只要人民法院生效裁判进入执行程序,不以是否有“执行能力”为条件,只要“拒不执行”就构成拒不执行判决、裁定罪。惟有如此,才能根除“债权人流泪,债务人陶醉”这种反常现象,才能使申请人的损害得到补偿,司法权威得以维护,违法受到制裁,而正义得到伸张。
(二)改革财产保全法律制度
民事诉讼法确立的财产保全制度,其目的就是为了防止判决不能执行或者难以执行。现行民事诉讼法规定的财产保全制度是可行的,可以从执行防止判决不能执行或者难以执行的角度进一步完善财产保全制度。笔者建议规定为:当事人提出财产保全申请并提供了担保的,人民法院应当裁定采取财产保全措施。也就是说只要当事人有申请,并且提供了担保,人民法院就应当采取财产保全措施 ,以防止判决不能执行或者难以执行。
第一,前置如实申报义务。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第28条规定:“被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。”在司法实践中,有相当一部分当事人在诉讼期间就开始挖空心思转移、隐藏财产,有的公款私存,主要财产寄居在法定代表人或员工名下;有的搞假买卖、假抵押、假赠予;有的成立新的法人实体,抽走优良资产,只留下负债累累的老企业来周旋债权人等等,不一而足。进入执行程序后,被执行人申报的财产不敷执行需要,人民法院对被执行人在诉讼阶段的“不良”行为又不能制裁,最终使人民法院的裁判落空。长此以往,动摇的不仅是公众求助司法救济的信心,进而也将使整个社会信用下降,而信用危机将制约着民商事交易的正常运行,最终危及的是市场经济的稳定和繁荣。笔者认为,应当将如实申报义务前置到诉讼程序之中。在向被告送达起诉状副本时,同时送达申报财产通知书,要求被告在答辩期间必须如实向人民法院报告其财产状况。拒不申报或者虚假申报,将承担相应的法律责任。
第二,增加登记保全措施。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条第一款规定,诉讼参与人或者其他人有隐藏、转移、变卖、毁损已被清点并责令其保管的财产的,人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。以此可以增加登记保全措施,人民法院根据被告申报的财产状况,依法予以登记保全,并责令被告自行保管。
(三)规范申请执行法定条件
依照最高人民法院《关于民事诉讼证据若干问题的规定》,原告向人民法院起诉,应当附有符合起诉条件的相应的证据材料。可以考虑规范申请执行法定条件,也就是增加规定:被执行人有履行能力,对被执行人无履行能力的不予立案执行。申请人应当承担申请执行的举证责任,人民法院依照职权查证应当有所限制,当事人因客观原因不能举证的,有权书面申请人民法院查证但应提供证据线索。笔者建议规范为:申请人申请执行,人民法院经审查被执行人明显履行不能的,裁定驳回申请。
(四)修改申请执行法定期限
在执行实践中,申请人明知被执行人履行不能,即使申请执行不但一无所获,并且又要预交申请执行费,仍不得不申请执行。其主要原因就是有申请执行期限的制约。我国民事诉讼法第219条规定:“申请执行的期限,双方或者一方当事人是公民的为一年,双方是法人或者其他组织的为六个月。”如果申请人在法定期限内不申请执行,就丧失了申请执行的权利。要从根本上杜绝这种情况,必须修改申请执行法定期限。笔者建议修改为:申请人因被执行人明显履行不能在法定期限内未申请执行的,申请人以后申请执行不受执行期限的限制;申请人申请执行,人民法院以被执行人明显履行不能为由裁定驳回的,申请人再次申请执行不受执行期限的限制。

注释:
①万鄂湘:《当代司法制度与司法公正》,载于《最高人民法院公报》2001年第6期第203页。
②祝铭山:《在全国高级法院院长会议上的讲话(摘要)》,载于《最高人民法院公报》2002年第1期第10页。

附:
作者单位:重庆市垫江县人民法院

湖北省公益性水利基础设施建设管理办法

湖北省人民政府


湖北省公益性水利基础设施建设管理办法
湖北省人民政府


(2000年4月30日湖北省人民政府常务会议审议通过)

第一章 总则
第一条 为建立、健全公益性水利基础设施建设的管理体制和运行机制,确保工程质量,根据国家有关法律法规,结合本省实际,制定本办法。
第二条 本省管辖的公益性水利基础设施建设管理活动,适用本办法。
本办法所称公益性水利基础设施,是指防洪除涝、农田排灌、水土保持、水资源保护等骨干工程项目。
第三条 公益性水利基础设施建设实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制等管理制度。
第四条 本省以中央投资和省投资为主的公益性水利基础设施工程的项目法人,由省人民政府或省人民政府授权省水行政主管部门组建并任命法定代表人。
以市(含州,下同)、县(含市、区,下同)投资为主的公益性水利基础设施工程的项目法人,由市、县人民政府或市、县人民政府授权市、县水行政主管部门组建并任命法定代表人。
公益性水利基础设施工程的项目法人是项目建设的责任主体,对项目建设负总责,接受有关水行政主管部门的归口管理。
第五条 各级水行政主管部门负责公益性水利基础设施建设项目的规划、勘察、设计、招标投标、施工、监理、竣工验收、交付使用全过程的组织和管理。
各级发展计划行政主管部门按照基本建设程序管理要求,负责公益性水利基础设施建设项目申报、审批、计划安排、计划实施的监督管理。
各级财政行政主管部门按照基本建设财务管理要求,对公益性水利基础设施建设的财务活动实施监督管理。
各级审计行政主管部门依照审计法律法规,对公益性水利基础设施建设的重大项目,进行专项审计和跟踪审计。
各级发展计划、财政、审计和水行政主管部门应当建立健全公益性水利基础设施建设的有关规章制度。
第六条 公益性水利基础设施建设项目,按国家规定应当实行招标投标的,暂按国家水利部关于水利工程建设项目施工招标投标管理规定组织招标投标。省发展计划等有关部门对招标投标实行行政监督。国家对上述事项另有规定的,从其规定。

第二章 计划管理
第七条 公益性水利基础设施建设,应当严格执行国家投资计划和基本建设程序,加强计划管理。
第八条 省发展计划行政主管部门对公益性水利基础设施建设计划管理的主要职责:
(一)按管理权限和基建程序,审批有关基本建设项目,审核编制有关基建计划,争取中央投资计划;
(二)会同水行政主管部门做好水利基本建设年度计划的实施及重大项目的组织协调工作;
(三)会同水行政主管部门组织指导水利建设中长期投资计划的编报;
(四)综合运用直接掌握的投资、外汇、国外贷款、国家和省级储备等经济手段,保证水利规划、计划和水利产业政策的实施;
(五)监督检查水利重点建设计划执行中的投资、建设进度、建设工期等情况,并及时提出解决问题的意见;
(六)按基建管理权限,审批或上报有关的水利基本建设项目的可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收报告。
第九条 省水行政主管部门对公益性水利基础设施建设计划管理的主要职责:
(一)组织编制省管流域或区域综合治理规划;
(二)根据国家和省批准的流域综合治理规划,组织编制全省水利工程建设规划和中长期水利工程建设计划;
(三)组织审查、上报和按管理权限审批项目可行性研究报告、初步设计、开工报告;
(四)组织编报全省水利工程年度投资建议计划,并依据国家和省发展计划委员会的计划,编制并下达具体的年度实施计划,审批项目年度施工预算,监督检查年度计划的执行;
(五)主持或参与有关建设项目的竣工验收。
第十条 市、县发展计划和水行政主管部门依照各自的分工,共同做好有关的公益性水利基础设施建设的计划管理工作。
第十一条 公益性水利基础设施建设必须遵循下列程序,严禁擅自合并或超越:
(一)项目建议书;
(二)可行性研究报告;
(三)初步设计;
(四)施工招标;
(五)施工前准备(含技施设计);
(六)开工报告;
(七)建设实施;
(八)试运行(试运转);
(九)竣工验收;
(十)后评价。

第三章 资金管理
第十二条 公益性水利基础设施建设的资金管理,坚持分级管理、分级负责、专款专用和讲求效益的原则。
第十三条 省财政行政主管部门对公益性水利基础设施建设资金管理的主要职责是:
(一)制定公益性水利基础设施建设资金管理规定;
(二)审核下达公益性水利基础设施建设支出预算,负责组织、调度和核拨预算内建设资金;
(三)负责组织筹集省级配套资金;
(四)监督检查全省水利资金的使用与管理,并对发现的问题提出处理意见;
(五)审查公益性水利基础设施建设项目的工程预(结)算,审批竣工财务决算。
第十四条 市、县财政行政主管部门对公益性水利基础设施建设资金管理的主要职责是:
(一)负责落实上级下达的各项水利建设资金和筹集本级配套资金,并实行专户专账管理;
(二)筹措、调度、拨付本级管辖的骨干水利工程和本级辖区内跨行政区域的水利设施的建设资金;
(三)监督检查本级水利资金的使用与管理。
第十五条 省、市、县水行政主管部门对公益性水利基础设施建设资金管理的主要职责是:
(一)负责水利资金的有效使用,提高资金的使用效益;
(二)协助同级财政落实各项配套资金和接受捐赠资金;
(三)配合同级财政行政主管部门制定、修订、发布和监督实施水利财务管理制度;
(四)参与对水利资金使用的检查与监督。
第十六条 项目法人对公益性水利基础设施建设资金管理的主要职责是:
(一)建立、健全本项目基本建设资金内部管理制度;
(二)编制工程预算,履行工程合同;
(三)办理工程与设备的价款结算;
(四)做好竣工验收准备,及时办理财务决算。
第十七条 公益性水利基础设施建设资金,按资金来源由财政行政主管部门根据支出预算和工程进度分级拨付,确保资金及时到位,保证工程进度。
属于各级水行政主管部门直接管理的水利单位或建设项目,其资金由财政行政主管部门拨付到水行政主管部门或项目法人单位,再由水行政主管部门或项目法人单位根据支出预算和工程进度拨付。
第十八条 公益性水利基础设施建设不同类别的资金,各级水行政主管部门或项目法人单位应当分别开设专户,建立专帐,单独核算,不得相互混淆和挪用。
公益性水利基础设施建设项目的配套资金,应当与财政预算投资同步到位。配套资金不足额到位的,上级可经缓拨直至停拨财政预算资金。
公益性水利基础设施建设项目财务结算,应当按照有关规定留足质量保证金。

第四章 质量管理
第十九条 公益性水利基础设施建设必须加强勘察设计管理。取得国家和省建设行政主管部门颁发的资质证书的勘察设计单位,从事公益性水利基础设施工程的勘察设计,须事先到省水行政主管部门申请,经审查并登报公告后,方可从事公益性水利基础设施工程的勘察设计。
公益性水利基础设施工程必须坚持先勘察设计后施工的原则,严禁边勘察、边设计、边施工。
第二十条 从事公益性水利基础设施建设施工的单位,事先应经过省水行政主管部门的资信登记。
禁止中标单位将中标的工程转包给他人。工程分包应当按照国家有关规定执行。
第二十一条 公益性水利基础设施主体工程开工前,项目法人应当按项目隶属关系向项目主管部门提出主体工程开工报告,按管理权限经发展计划或水行政主管部门批准后正式开工。
第二十二条 承担公益性水利基础设施工程施工的单位,应当建立、健全质量保证体系,制定和完善岗位质量规范、质量责任和考核办法,落实质量责任制。
第二十三条 公益性水利基础设施工程完工后,应当由水行政主管部门质量监督机构对工程质量等级进行核定。未经质量核定或核定不合格的工程,施工单位不得交验,主管部门不得进行验收,工程不得交付使用。
第二十四条 公益性水利基础设施工程的保修期不得少于一年。有特殊要求的工程,其保修期限必须在合同中予以规定。在规定的保修期内出现工程质量问题,由原施工(设备及制作安装)单位承担保修。

第五章 监理管理
第二十五条 从事公益性水利基础设施建设的监理单位,应当经过省水行政主管部门的水利工程建设监理登记。
第二十六条 公益性水利基础设施工程建设监理单位应根据承担的监理任务,组建项目监理组织,履行监理职责。
项目监理组织不得从事所监理工程的施工或建筑材料及设备的经营等活动。
第二十七条 禁止公益性水利基础设施工程建设监理单位转让或未经项目法人同意分包监理业务。
第二十八条 公益性水利基础设施工程建设监理单位,应按规定考察施工单位进场人员的素质,对不称职的人员,可要求施工单位予以撤换。
第二十九条 公益性水利基础设施工程的项目法人,应以合同形式赋予监理单位施工技术上的核定权,组织协调上的主持权,材料设备、工程质量的确认权和否决权,工程款拨付的签证权。
第三十条 公益性水利基础设施工程建设监理单位,应经常向项目法人和该工程的质量监督项目站报告施工队伍及工程建设情况。发现转包、变相转包、违法分包或工程质量问题的,应及时下达停工或返工命令。
第三十一条 水行政主管部门和项目法人对不能履行职责的建设监理人员,应及时责令监理单位调换。

第六章 验收管理
第三十二条 公益性水利基础设施工程分部工程的所有单元工程已经完建,且质量全部合格,具备验收条件时,项目法人或监理单位应及时按验收规程的规定,组织分部工程验收,验收的成果为《分部工程验收签证》。
第三十三条 公益性水利基础设施工程建设达到一定关键阶段时(基础处理完毕、汛期将要投入使用、项目已完建、截流、水库蓄水、机组启动、输水工程通水等),应进行阶段验收。阶段验收的成果为《阶段验收鉴定书》。
第三十四条 公益性水利基础设施工程在投入使用前应当通过竣工验收。竣工验收的成果为《竣工验收鉴定书》。
第三十五条 公益性水利基础设施工程的分部工程验收、阶段验收和竣工验收,按照中华人民共和国行业标准《水利水电建设工程验收规程》执行。
第三十六条 公益性水利基础设施工程验收时,应对验收遗留问题提出处理意见,并责成有关单位妥善处理。
项目法人负责督促和检查验收遗留问题的处理,并及时将处理结果报告验收主持单位。
第三十七条 未经验收或验收不合格的公益性水利基础设施工程,不得交付使用或进行后续工程施工,未经竣工决算审计的,工程主管部门不得受理其竣工决算报告,水行政主管部门不得接收该工程的运行管理。

第七章 组织管理
第三十八条 市、县人民政府在公益性水利基础设施建设方面的领导责任是:
(一)认真执行经批准的各项水利建设计划,督促有关部门管好用好各项水利建设资金;
(二)组织筹措本级配套资金;
(三)及时调度各种资金,保证资金足额到位;
(四)负责总结和宣传推广典型经验;
(五)组织查处重大工程质量事故及挪用、侵占建设资金等违规违纪行为;
(六)组织制定有关规章制度,规范建设与管理行为。
第三十九条 公益性水利基础设施工程实行质量责任追究制。工程在合理使用年限内发生质量问题,应追究负责项目建设的行政领导、项目法人代表以及勘察设计、施工、监理、主持验收等单位负责人的责任。
第四十条 公益性水利基础设施工程所在地人民政府,应负责营造有利于项目建设的外部环境,组织协调社会治安、征地、移民、环境保护等工作。
第四十一条 以地方集资和投劳为主的公益性水利基础设施工程,由县、市人民政府制定工程施工和质量管理办法,对工程质量负总责。
第四十二条 公益性水利基础设施工程在招标投标过程中,严禁任何单位和个人以任何名义、任何形式干预正当的招标投标活动;严禁搞地方和部门保护主义。

第八章 奖励与处罚
第四十三条 各级人民政府对公益性水利基础设施建设的优质工程和工作中作出突出贡献的单位和个人,应当给予表彰和奖励。
第四十四条 公益性水利基础设施建设中,有下列情况之一的,对直接责任人和主要负责人给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)擅自决定公益性水利基础设施工程进行边勘察、边设计、边施工或擅自改变工程计划的;
(二)组织、主持或参加公益性水利基础设施工程技术审查,审查意见严重失实或出现严重错误的;
(三)因设计质量造成公益性水利基础设施工程隐患、影响安全使用的;
(四)因施工单位非法转包或不按照设计图纸施工,在施工中偷工减料,造成公益性水利基础设施工程达不到设计要求的;
(五)因监理人员失职造成公益性水利基础设施工程质量事故的;
(六)公益性水利基础设施工程未经验收或验收不合格就交付使用,或进行后续工程施工的。
第四十五条 公益性水利基础设施工程验收后,属于非运行管理原因发生质量事故的,除追究直接责任人或主要负责人的责任外,还应追究验收人员的责任。
第四十六条 滞留、挤占和挪用水利建设资金,影响公益性水利基础设施建设的,由有关主管部门追究直接责任人和主要负责人的责任。

第九章 附则
第四十七条 本办法应用中的问题,由省水行政主管部门负责解释。
第四十八条 本办法自发布之日起施行。



2000年5月16日

黄石市人民政府关于印发《黄石市控制和查处违法建筑关于印发《黄石市控制和查处违法建筑实施办法(试行)》的通知

湖北省黄石市人民政府


关于印发《黄石市控制和查处违法建筑关于印发《黄石市控制和查处违法建筑实施办法(试行)》的通知


大冶市、阳新县、各区人民政府,市政府各部门:

  《黄石市控制和查处违法建筑实施办法(试行)》已经市政府同意,现印发给你们,请遵照执行。



                           

                                   二00九年七月十六日





黄石市控制和查处违法建筑实施办法(试行)



第一章 总 则



第一条 为加强城市建设管理,及时制止和查处违法建筑行为,营造良好的城市环境,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规和《国务院法制办关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函〔2002〕163号)的规定,结合实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于黄石市城区(含黄石经济开发区,下同,以下简称管委会),大冶市、阳新县可参照本办法制定相关管理规定。

第三条 本办法所称违法建筑是指未取得“国有土地使用权证”、“建设工程规划许可证”、“建设工程施工许可证”等法定证件或者未按照上述证件规定事项建设的建筑物、构筑物或者其他设施。

第四条 市、区人民政府(管委会)建立控制和查处违法建筑工作协调机制,分别在市城管综合执法部门、区人民政府(管委会)设立控制和查处违法建筑工作协调办公室(以下简称市、区工作协调办公室), 市工作协调办公室成员单位由市规划、建设、国土、房产、城管综合执法等相关部门组成;区工作协调办公室成员构成由区人民政府(管委会)确定。工作协调办公室负责组织、协调、考核控制和查处违法建筑工作;定期研究、通报违法建筑综合整治情况,协调处理查处违法建筑中出现的突出问题。

第五条 违法建筑的监督管理实行以区为主和“谁主管,谁负责”的原则,突出重点,源头控制,快速处置,协作配合,实施综合整治和长效管理。违法建筑的控制和查处工作纳入各级政府目标管理考核范围,建立问责机制。

第六条 市、区人民政府(管委会)对控制和查处违法建筑的工作经费实行预算单列,具体办法由财政部门会同相关职能部门制定。



第二章 职责分工



第七条 各区人民政府(管委会)对其辖区范围内控制和查处违法建筑工作负总责,是其辖区范围内控制和查处违法建筑工作的管理主体,其主要职责是:

(一)明确街道和所属相关部门控制和查处违法建筑工作责任,确定本辖区范围内控制和查处违法建筑的工作目标;

(二)督促街道和所属相关部门及派驻社区的城管执法人员制订具体的巡查和控管措施,开展巡查控管工作;对发现的违法建筑,组织相关部门依法采取查封、拆除等相关措施;

(三)处理因查处违法建筑引发的影响社会稳定和社会治安等问题;

(四)对辖区和管理范围内单位和居(村)民进行规划、土地管理等法律、法规和政策的宣传教育;

(五)完成市人民政府下达的控制和查处违法建筑的目标考核任务。

第八条 规划部门负责加强对本行政区域内的规划管理工作和违法建筑的认定工作,对规划批后发生的违法建筑是否可采取改正措施消除对规划实施的影响提出处理意见。

城管综合执法部门是履行相对集中行政处罚权职责范围内违法建筑查处工作的执法主体,负责依法查处城市规划区内违反城市规划管理方面的违法建筑。

公安部门负责依法维护强制拆除违法建筑现场的秩序,及时制止和查处阻碍国家工作人员依法执行公务的违法犯罪活动。

国土资源、交通(港口)、水利、林业、建设、房产等部门和乡镇政府按照各自职责,依法做好违法建筑的控制和查处等相关工作。

第九条 工商、卫生、文体、税务、环保等部门在核发有关行政许可证件时,应当严格审核把关,对利用违法建筑开展经营、不能提供合法经营场所使用证明的,不予核发有关证件;已经核发的,要及时依法吊销。

第十条 供水、供电、供气等企业在受理用水、用电、用气报装申请时,应当按照行业规定的条件严格审核,对不能提供规划许可证件的,不得办理报装手续。

第十一条 监察部门负责行政过错责任追究工作的监督检查,依法严格查处违法建筑建设、处理过程中的渎职、失职等违法违纪行为和国家机关及其工作人员参与违法建筑的行为。

第十二条 广播、电视、报刊等新闻单位应当配合相关部门做好控制和查处违法建筑的宣传工作。

第十三条 违法建筑当事人所在单位、社区居委会要积极配合行政执法人员的调查取证和执法文书的送达工作,当事人不在场、拒不接受调查或不签收执法文书的,当事人所在单位、社区居委会应予以协助,做好工作。

第十四条 各区人民政府(管委会)和相关职能部门之间要加强沟通和协作,对违法建筑及时进行处理。

第十五条 相关职能部门在查处违法建筑案件中发现房地产开发、建筑施工等企业有违法建设行为的,应书面告知规划、建设、房产等部门;规划、建设、房产等部门应及时更新企业守法、诚信经营档案,并实现信息共享,把守法、诚信经营作为企业资质年检的重要内容。



第三章 巡 查



第十六条 建立违法建筑巡查制度。各区人民政府(管委会)应责成所属街道和社区居委会按辖区和管理范围划定责任区域,落实责任单位、巡查人员,开展日常巡查工作。

第十七条 市城管综合执法部门应当建立健全违法建筑巡查制度,并对下列区域实行重点巡查:

(一)主次干道、公共绿地、重要景观地带;

(二)党政机关和部队驻地、大专院校及市重点工程项目周边;

(三)湖泊及重要市政公用设施周边;

(四)市政府确定的其它区域。

第十八条 市城管综合执法部门派驻社区的执法人员应协同街道、社区居委会作好违法建筑的巡查、控制工作,发现新建、抢建违法建筑的,应及时制止和报告。市城管综合执法部门应建立执法人员工作考核机制,严格考核。

第十九条 规划部门应当加强对取得建设工程规划许可证的建设工程的日常监督管理,对建设工程是否符合规划条件予以核实,严把放线、验线、规划验收等各个环节,发现违反许可规定的建设行为,应及时制止,并告知相关职能部门依法查处。

规划部门应当将核发、变更建设用地规划许可和建设工程规划许可的相关情况在3个工作日内抄送市工作协调办公室和工程所在地的区工作协调办公室,工作协调办公室应当在2个工作日内明确工程巡查责任人。

第二十条 国土资源、交通(港口)、水利、林业等部门要根据各自的管辖范围制定巡查控管方案,落实责任人员,明确责任区域、巡查时段和巡查重点,及时发现和制止违法建筑行为。

第二十一条 街道和相关职能部门的巡查工作要形成协作机制,及时沟通信息,提高巡查控管效率。负有违法建筑巡查责任的工作人员应当遵守以下规定:

(一)按照巡查控管方案规定的责任区域和时段巡查,做好巡查记录;

(二)发现违法建筑应及时制止,相关职能部门的工作人员应采取摄像、照相或现场勘验等方式取证;

(三)街道和社区工作人员发现违法建筑的,应立即报告所属区工作协调办公室;相关职能部门工作人员对发现属于本部门管辖的违法建筑应当在1个工作日内予以立案并及时采取相关控制措施,对不属于本部门管辖的应当立即向市工作协调办公室报告;

(四)发现堆有建筑材料的,及时登记并跟踪监控。

第二十二条 市、区工作协调办公室要建立违法建筑举报制度,为举报人保密,公布举报电话,设立举报信箱,做到有报必记、有记必查、有查必处、有案必结,并将处理情况反馈举报人。

任何单位和个人有权举报违法建筑行为,对举报属实的,根据举报制度给予举报人奖励。

第二十三条  区工作协调办公室应当在接到街道巡查人员报告或群众举报后的1个工作日内向市工作协调办公室报告。

第二十四条 市工作协调办公室应当在接到区工作协调办公室、相关职能部门的报告或群众举报后的1个工作日内到现场核查,采取摄像、照相或现场勘验等方式取证,同时根据调查情况依法确定违法建筑的查处部门,并向确定的查处部门移交相关调查资料,查处部门为乡镇政府的,由区工作协调办公室转交。

第二十五条 违法建筑查处部门对市工作协调办公室移交的违法建筑相关调查资料应及时立案,不得再自行移交。

第二十六条 违法建筑的查处部门之间发生执法管辖不明或者对市工作协调办公室移交的案件管辖有争议的,应当在2个工作日内协商解决或者书面向市工作协调办公室申请裁决,经市工作协调办公室裁决确定的违法建筑,查处部门应立即立案查处。

争议解决期间,由市工作协调办公室确定的原违法建筑查处部门不得停止对违法建筑的监控措施。

第二十七条 违法建筑查处部门在查处违法建筑案件时发现违法行为同时涉及其他部门实施的相关法律法规规定的,应在1个工作日内通知其他部门依法查处。

第二十八条 市、区工作协调办公室应当建立违法建筑控制和查处信息平台,负责收集、整理和通报相关信息。

负有违法建筑控制和查处责任的单位,应当配合工作协调办公室做好违法建筑信息的收集工作,及时报送相关信息资料。



第四章 处 置



第二十九条 对于违法建筑,除符合法律规定尚可采取改正措施消除对规划实施的影响予以保留或没收外,必须拆除。

是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响,规划部门应建立集体会审制度,从严审核,说明理由,提出意见,并报市工作协调办公室备案。

第三十条 规划部门对违法建筑查处部门就相关建筑设施是否符合规划要求提出的书面询问,应当在3个工作日内作出明确的意见,并书面函复。

第三十一条 违法建筑查处部门对违法建筑行为立案后,应在法定的最短时间内作出处理决定并送达当事人,法律没有规定时间的,应不超过7个工作日;对应当拆除的违法建筑,当事人在规定期限内未自行拆除的,由违法建筑查处部门依法强制拆除或者申请人民法院强制执行。

违法建筑查处部门对违法建筑依法实施强制拆除的费用,由违法当事人承担;拒不承担的,由作出强制拆除决定的执法部门申请人民法院执行。

第三十二条 违法建筑查处部门对正在施工的违法建筑,应当责令当事人立即停止施工,并同时下达限期拆除通知书,责令当事人在规定期限内自行拆除。

在当事人自行拆除期限内,违法建筑查处部门和相关巡查单位应当明确专人实施跟踪监督检查,实时监控,防止发生抢建行为。

第三十三条 违法建筑查处部门依法责令违法建筑当事人停止施工,当事人拒不停止施工的,应依法采取相关强制措施制止,必要时通知供电、供水企业按照相关规定或约定停止施工用电用水。

第三十四条 违法建筑查处部门和违法建筑所在地的区人民政府在违法建筑的强制拆除工作中要积极配合,不得敷衍塞责。违法建筑所在地区人民政府负责组织相关职能部门协调强制拆除相关工作,由违法建筑查处部门或人民法院实施强制拆除。

第三十五条 强制拆除违法建筑应拟定工作方案,对违法建筑物内的物品要进行登记,并由有关行政职能部门和违法建筑当事人签字确认。当事人拒签的,违法建筑所在社区居委会或违法建筑当事人所在单位代表签字见证,并依法办理现场公证。

第三十六条 在征地拆迁中,对违法建筑一律不予补偿。

对屡拆屡建或者有组织实施违法建筑的行为依法从重处理;对违反治安管理行为的,按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处理;对涉嫌犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。

第三十七条 违法建筑查处部门对市工作协调办公室移交立案的违法建筑案件,应当在结案后3个工作日内反馈给市工作协调办公室和举报群众。

区工作协调办公室和相关行政职能部门应每半个月向市工作协调办公室书面报告违法建筑的控制和查处情况,市工作协调办公室要做好记录,并定期或不定期通报违法建筑管理的相关情况。



第五章 附则



第三十八条 违法建筑控制和查处的目标管理考核办法由市工作协调办公室制定后报市人民政府批准执行。

第三十九条 违法建筑控制和查处工作与单位的效能建设、领导干部的考核奖惩挂钩。具体办法由市监察部门会同相关部门制定。

第四十条 本办法由市人民政府法制办负责解释。

第四十一条 本办法自二〇〇九年八月一日起施行。