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福建省广播电视设施保护条例

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福建省广播电视设施保护条例

福建省人大常委会


福建省广播电视设施保护条例
福建省人大常委会


(1992年10月27日福建省第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)

目 录

第一章 总 则
第二章 保护措施
第三章 法律责任
第四章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保障广播电视设施的安全,确保广播电视节目顺利优质播放,促进广播电视事业发展,根据国家有关法律、法规,结合本省实际情况,制定本条例。
第二条 各级人民政府负责保护本行政区域内的广播电视设施。
县级以上广播电视行政管理部门是广播电视设施保护工作的主管部门,负责组织和监督本条例的实施。
城乡建设、土地、公安、邮电、电力、交通、无线电管理等有关部门应各司其职,做好广播电视设施保护工作。
第三条 本条例适用于本省行政区域内依照国家规定批准设立的广播电视台(站)及其技术设施和附属配套设施。
广播电视台(站)是指广播电台、电视台、收讯台、监测台、发射台、转播台、差转台、微波站、卫星地面站、有线广播电视台(站)。
广播电视台(站)的技术设施是指:
(一)收讯、监测设施,包括收讯、监测台(站)的接收天线、传输线等。
(二)节目传送设施,包括架空、埋地、水底的广播电视讯号传输电缆、光缆及其放大转换设备、控制电缆等。
(三)节目发射设施,包括天线、馈线、塔桅、拉线、调配室(箱)地网、天线场地等。
(四)机动设备,包括广播录音、放音、播音设备,电视摄像、录像、放像设备等。
广播电视台(站)的附属配套设施是指供水系统、发电站、配电室、输电线路、通讯线路、专用道路、避雷接地系统、围网以及广播电视设施的标志物、警戒装置等。
第四条 广播电视设施是国家财产,受法律保护。禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏广播电视设施或利用技术手段危害广播电视节目播出安全。
任何单位和个人都有保护广播电视设施的义务,对危害广播电视设施安全的行为,有权制止并向公安机关或广播电视部门举报。
第五条 对执行本条例成绩显著的单位和个人,由县级以上人民政府或广播电视行政管理部门给予表彰或奖励。

第二章 保护措施
第六条 禁止下列危及广播电视台(站)及其各项技术设施安全和损害其工作效能的行为:
(一)在距技术设施200米范围内爆破作业、放火烧荒;
(二)向广播电视台(站)及其各项技术设施射击、投掷物品;
(三)产生噪音使广播电视制作室、播音室、演播室、控制室周围1米范围内等效声级达50分贝以上;
(四)产生电磁干扰影响广播电视的工作效能;
(五)私自切断、拆除、损坏、污染广播电视各项技术设施;
(六)私自移动、搭挂、分接、撑顶广播电视各项技术设施;
(七)从事其他可能危及广播电视各项技术设施安全,影响其正常效能的行为。
第七条 禁止下列危及收讯、监测设施安全和损害其工作效能的行为:
(一)在距收讯、监测天线周围15米内建筑;
(二)在距收讯、监测天线接收主向水平角±30度,超过仰角3度建筑;
(三)在收讯、监测天线接收主向前方500米内种植成林树木。
第八条 禁止下列危及广播电视节目传送设施安全和损害其工作效能的行为:
(一)建筑施工、植树造林阻断微波、电视卫星地面站收发电波通路;
(二)在架空传送线路两侧各2米范围内建筑、植树;
(三)在标志埋设地下电缆两侧各3米范围内建筑施工,铺设石油、煤气管道、电力电缆;
(四)在标志埋设地下电缆上方倾倒垃圾、矿渣或含有酸、碱、盐化学成份的液体,堆放笨重物品。
第九条 禁止下列危及广播电视发射设施安全和损害其工作效能的行为:
(一)在中波发射天线地网范围内建筑,以及从事深挖超过30厘米的土工作业;

(二)在中波发射天线塔桅150米处为计算起点,超过仰角3度的建筑施工;

(三)在距短波发射天线塔桅50米范围内的建筑施工;
(四)在短波发射天线外围进行其高度超过以天线底部为计算起点仰角10度的建筑施工;
(五)在电视、调频发射天线周围500米内进行其高度超过天线发射部分的建筑施工;
(六)在距发射馈线两侧各3米范围内建筑或种植高秆农作物,各5米范围内种植树木;
(七)利用广播电视辐射能量照明。
第十条 禁止下列危及广播电视附属配套设施安全和损害其工作效能的行为:
(一)侵占、拆除、移动、污损广播电视台(站)的建筑围墙、围网和场地;
(二)私自拆除、截断、移动、搭挂、分接广播电视专用供电、供水、通讯设施;

(三)破坏、污染专用水源;
(四)占用、蚕食专用道路。
第十一条 在广播电视台(站)周围200米内禁止兴建油库、液化气、煤气站;在距收讯、监测、发射台(站)1000米内禁止兴建能产生严重粉尘、有严重腐蚀性化学气体溢出的单位或工厂。
第十二条 广播电视部门要把本单位各项设施的保护范围、空间和要求提供给所在地的城乡建设管理部门;新建、更改或移动原有设施时,应及时会同城乡建设管理部门重新确定保护范围和空间。
广播电视设施在城乡规划区内,其选址应符合城乡总体规划,新建、变更、移动原有设施时,应征得当地城乡规划主管部门同意,服从城乡规划管理。
第十三条 城乡建设、土地管理部门在审核工程项目建设用地时,凡涉及广播电视设施安全和效能的,应事先征得广播电视行政管理部门的同意,建设单位还应采取有效的技术措施,保护广播电视设施的安全和效能。因建设需要,需搬迁广播电视设施的,须经原批准设置机关批准后,
方可搬迁。搬迁费用由建设单位承担。
第十四条 架设高压输电线路、通信线路、电气化铁路输电线路,如与架空或埋设的广播电视设施平行、跨越、靠近,影响广播电视设施效能的,有关单位应事先征询广播电视部门的意见,按国家规定的技术要求采取防护措施后,方可施工,所需费用由兴建单位承担。
第十五条 对危及广播电视节目传送线路安全的树木,广播电视部门可以要求当事人在限期内作出处理,对已影响广播电视节目传送线路安全的,广播电视部门可以无偿剪除其影响部分。
第十六条 广播电视节目在播出期间遇紧急情况而受到阻碍的,广播电视部门可以采取应急保护措施以保障节目播出的顺利进行,而后向有关部门报告。

第三章 法律责任
第十七条 违反本条例第六条至第十一条规定,损坏广播电视设施,造成停播的,由县级以上广播电视行政管理部门责令赔偿修复费用和停播造成的损失外,并可处5000元以下罚款;虽未造成停播,但给广播电视设施造成损害的,可责令当事人立即停止侵害行为,限期修复,赔偿
损失,并可视情节轻重处3000元以下罚款。

对违反本条例第七条(一)、(二)项、第八条(一)至(三)项、第九条(一)至(六)项、第十一条规定的违章建筑,由县级以上广播电视行政管理部门责令限期拆除。
第十八条 当事人损坏广播电视设施造成损失的,按下列规定赔偿:
(一)恢复正常播出所需的器材、设备、施工、运输等费用按实际支出计算;
(二)停播损失按实际停播至正式恢复播出时间计算。停播赔偿标准为:
(1)省级广播电台、电视台、转播台、有线电视台每分钟100元;
(2)市(地)级广播电台、电视台、转播台、有线电视台(站)每分钟50元;

(3)县级广播电台、电视台、转播台、有线电视台(站)每分钟20元;
(4)乡有线广播站每小时100元。
第十九条 破坏、盗窃广播电视设施,情节较轻的,由公安机关依法予以治安处罚;情节严重构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第二十条 行政处罚必须出具行政处罚决定书。处罚程序按《福建省行政执法程序规定》执行。
第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的,可在接到处罚通知之日起15日内,向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起15日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起3个月内,直接向人民法院起诉。当事人逾
期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十二条 广播电视部门和工作人员,应遵纪守法,秉公办事。对滥用职权,违法乱纪、玩忽职守的,由其主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

第四章 附 则
第二十三条 本条例应用解释权属省广播电视行政主管部门。
第二十四条 本条例自1992年12月1日起施行。福建省人民政府1990年2月28日颁布的《福建省<广播电视设施保护条例>实施细则》即行废止。



1992年11月11日
商业银行论中的贷款风险及其防范

李纯贵 赵玉宝
安徽财贸学院法学研究所


摘要:金融是现代经济的核心,随着市场经济的不断发展,他已广泛渗透社会经济生活的诸多方面,金融的发展、高效和稳健运作已成为国民经济持续、快速、健康发展的基本条件,但是从司法实践来看,近年来,金融纠纷和金融犯罪不仅数量上日趋上升,而且种类也在增多,形形色色金融纠纷和金融犯罪的出现,在很大程度上妨碍了金融的发展,如何及时解决各类金融纠纷,化解各种隐患,增强金融机构和抗御金融风险的能力,成为实践中亟需解决的问题。
关键字:商业银行(Commerical Bank)贷款(loan)风险(risk)防范(avert)


一、 商业银行概述
(一) 商业银行的概念及其法律地位
1. 商业银行的概念
商业银行英译为(Commericd Bank)是指提供金融中介和交易服务机构,以经营工商业存放款为主要业务,并以利润为其主要经营目标。在整个金融体系中,只有商业银行能够吸收使用支票的活期存款,发放中长期贷款,并由此创造存款贷币 ,因而,商业银行是金融体系主体。
2. 商业银行和法律地位
我国从《商业银行法》第2条规定:“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款,发放贷款,办理结算等业务的企业法人”,该条规定明确了我国商业银行的法律定义和法律地位。
1) 商业银行是企业法人,企业法人是从事生产、经营以获取利润,创造社会财富,扩大社会积累为目的,实行独立核算的法人,商业银行属于金融企业,因而被赋予了企业法人的资格和地位。
2) 商业银行是依照《公司法》和《商业银行法》设立的企业法人。
商业银行作为法人,自然应当具备法人的条件,其中之一就是依法设立。
商业银行作为现代金融企业,其组织形式法律规定为有限责任公司和股份有限公司,因而其设立应依照《公司法》来进行。
3) 商业银行是吸收公众存款,发放贷款,办理结算等业务的企业法人。
商业银行所从事的业务主要有吸收资金来源的业务,运用资金的业务和以代理人身份办理委托事项,从中收取手续费的业务,这三类分别被称为负债业务、资产业务和中间业务。目前,我国商业银行最典型,最主要是负债业务,资产业务和中间业务分别是吸收公众存款发放贷款和办理结算。这样就明确了商业银行的主要业务范围,从而将商业银行与其他金融企业,非金融机构区分开来。
(二) 商业银行的资产业务及贷款投放
商业银行的经营业务具有广泛性、综合性,一般分为资产业务,负债业务和其他业务三种,其中前两种为信用业务,后一种为非信用业务。
资产业务是指商业银行将集中的资金加以运用的业务,商业银行从吸收资金铁成本与发放贷款利息收入,投资收益的差额中获取收入,形成银行利润。资产业务是商业银行获取收入的主要途径,主要通过银行贷款,办理票据贴现和买卖政府的债券等方式进行。
1. 发放短期、中期和长期贷款
贷款业务是商业银行最重要的资产业务,贷款收入也是商业银行收入的最主要来源。贷款按期限可分为活期贷款、定期贷款和透支三类,定期贷款又可分为短期贷款(1年以下),中期贷款(1-5年)和长期贷款(5年以上)三类。
2. 办理票据贴现
票据贴现是指票据持有者将未到期的票据交与银行,银行按票据面额扣除贴现利息后付现款给票据持有人的行为,属于商业银行的一种短期放款。可贴现的票据有银行承兑汇票、商业承兑汇票、政府债券等。
3. 买卖政府债券
买卖政府债券是银行证券投资业务的一部分。银行证券投资是指银行为增强资产的收益性和流动性把资金投放可有价证券的经济行为,又称银行投资业务。它是商业银行仅次于贷款的一项重要资产业务。也是银行收入的重要来源之一,政府债券风险小、期限较短、收益固定,变现能力强,因而买卖政府债券是商业银行的一项重要业务,他有利于保持资产流动性提高银行收益,也为中央银行实施间接宏观调控创造了条件。
为了保障信贷资产的效益性、安全性和流动性,商业银行发放贷款必须与借款人签订借款合同,借款合同只有全面履行,才能实现商业银行的经营目标。
1. 签订借款合同,贷款的最后审批后,由信贷员通知借款单位签订借款合同,贷款经分行“贷款审批委员会”评审批准后,由经办人负债按照贷款资产风险管理的有关规定,与借款人签订《抵押借款合同》或《担保借款合同》按分期还款计划分主借发放贷款。
2. 填制借据、借款合同签订后,借款单位依据合同填写借据,加盖借款单位银行预留而鉴,由信贷员,支行营业部主任审查借款单位印鉴、金额、利率、用途是否与合同一致。
(三)投资(Invesgate)与(risk)风险的关系
对于所有的投资者(Investgator)来说,理想的投资(Invesgate)目标却是相同的,即在最短的时间内,以最小的风险(risk)获得最大的收益(benefioiary)。
在金融市场上存在四种风险与收商组合而成的投资机会:1.低风险与高收益;2.高风险与低收益;3.低风险与低收益;4.高风险与高收益,(如图)所示 Y
风险  

 
0 收益 X
显然,第一种情况几乎不存在,因为这是投资者人人期望之所在,即便有这种机会,投资者必趋之若鹜,价格也会上升,收益也会相对降低.第二类几乎不会涉足.所以在金融市场上,基本上只有两种投资机会供投资者选择低风险与低收益,高风险与高收益,高风险与高收益.对于投资者来说,要获得高收益,就必须承受高风险,高收益必然伴随有高风险.担反过来说,若投资者承担了高风险,却不一定能确保高收益,因为高风险的含意本身就是不确定,高风险的结果可能是高收益,也可能是低收益,甚至可能是高损失,收益是以风险为低价的,同样,要使投资者心甘情愿地承担一份风险,必须以一定的收益为回报或补偿,风险越大,补偿也应该越高.所以风险是以收益为报酬的,它们成正比地相互交换,风险与收益的关系可以用下面式子来表示:
收益率=无风险利率+风险补偿
二、 贷款的风险及种类
(一) 贷款风险的概念
风险源于事物的不确定性,是一种损失或收益的机会。风险就是“未来的收益的不确定性程度”,风险是“损失发生的不确定性”。贷款风险即是商业银行在提供金融中介和交易服务中损失发生不确定性,即在债权已届请偿期而无法收回本息的一种可能性。
(二) 贷款风险的种类
贷款风险是商业银行在具经营过程中由于各种不确定的因素,使实际收益和预期收益发生一定的偏差,从而蒙受损失和获得额外收益的机会或可能,它包括两个方面,其一为损失风险,其二为收益风险。在这里我们主要是讨论贷款风险的防范,即损失风险的防范。商业银行贷款风险的防范,主要又是不良贷款的防范。根据国际惯例按照风险程度将贷款划分为五种不同的档次:(1)正常(2)关注(3)次级(4)可疑(5)损失。后三种为不良贷款,其主要的表现形式有以下几种。
(1)不能还贷:
不能还贷指商业银行在贷款款项拨出后,在采取所有可能的法律措施和一切必要的法律程序之后其本息仍然无法收回或只能收回极少的一部分。不能还贷款大多是因关系贷款或政府性指令拔款或工作人员违规放款造成的,是最严重的不良贷款,往往是银行款项拔出时就注定呆帐的贷款,应坚决予以杜决。
从恩惠到权利:纳税人社会保障权的证成

高军


(江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001)
  [摘要] 国家征税的正当性在于为公众提供福利,纳税人拥有社会保障的权利。社会保障经历了一个从偶然的施舍到权利,从应然权利到法定权利,再到现实权利的演变过程。目前,社会保障权已成为现代社会中一项基本人权,得到国际社会的普遍承认,并为多数国家宪法所认可,已具体化为一项公民宪法基本权利。国家应积极建立、完善社会保障法律体系,利用立法、行政、司法的一切手段来促进社会保障权的实现。
  [关键词] 纳税人 社会保障权 社会权 福利权
  作者简介:高军(1972-),男,汉族,江苏淮安人,副教授,苏州大学法学院博士生,主要从事宪法学行政法学、法理学研究
  [基金项目] 苏州大学“211工程”三期重点学科建设项目“和谐社会视域中的弱者权益保护”阶段性成果;教育部人文社科青年项目(09YJC820047)及江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目(09SJB820007)“转型时期群体性事件的法理思考及对策研究”基础性研究成果。

  “为何要课征税收,其正当根据是什么,这是在税收的历史上,很早就一直阐述的问题。它与如何看待国家的本质,具有十分密切的关系”。[1]社会契约理论认为,“谋求幸福——这是把人民意志和统治者意志联结起来的牢固的纽带。”[2]政府的建立,“没有别的目的,只是为了人民的和平、安全和公众福利”。[3]因此,政府征税必须出于公共福利的目的,“国家必须征税才能维持其生存,但征税及其国家的生存不是目的,征税的目的在于支出(使用)在于为保障人民的权利采取行动,国家的立法行为、行政行为和司法行为都是为了保障人民的人权而发动的。”[4] “不论最高权力的起源究竟怎样解释——是认为它起源于天,还是认为它要以人民同意为基础,它始终应该以公道原则为依据,它始终应该以谋求社会福利为目的。”[5]因此,“不管人民所同意置于自己上面的政权是什么形式,不管人民交给政府的是否为全权,人民永远不愿意也不会愿意让政府有权不公道地对待自己,让它有权使自己陷入赤贫境地。人民的目的从来不会是使自己的命运日益恶化。”[6] “政权只在它能够保障社会福利的时候才是合法的。”[7]国家征税的正当性在于“用之于民”,即为公众提供福利,这也是任何一个现代政府证明自身合法性的最根本的方式,克洛克曾指出:“租税倘非出于公共福利需要者,即不得征收,如果征收,则不能认为是正当的租税”。[8]这种思想反映在很多国家的宪法或宪法性文件中,例如,法国人权宣言规定,“为了武装力量的维持和行政管理的支出,公共的赋税就成为必不可少。”美国宪法规定税收应“用于偿付国债并为合众国的共同防御和全民福利提供经费。”日本宪法规定公款及其他国家财产“不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用。”当前,世界各国主要通过保障纳税人社会保障权, 以切实制约国家征税必须“用之于民”。
  一、社会保障的概念
  社会保障是一个范围很广的概念,目前学术界对社会保障的概念尚无统一认识,对其所下的定义不下二十种。[9]学者陈新民认为,在现代公法学中,“社会国原则”、“给付行政”、以及“生存照顾”概念经常并列,几无区隔。[10]笔者认为,社会保障亦与上述三个概念相类似。但在我国,由于受宪法第45条第1款“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”规定的影响,相当一部分学者对社会保障与物质帮助两个概念予以混同,将社会保障权直接等同于物质帮助权。[11]事实上,社会保障是一个比物质帮助内涵和外延宽阔很多的概念,物质帮助则包含于社会保障之中。
社会保障的目的,一般认为主要着眼于当人民因经济社会地位或突发之其他因素致生活限于困顿,无法自力维生时,课予国家负有积极采取相应措施的义务,使其有机会得再度自立自决、重返社会之常态生活。[12]而社会国理念下国家的生存照顾,根据质与量上的程度,可以区分为“绝对生存最低所需”以及“社会通念下之生存所需”两种不同的标准。“绝对生存最低所需”是指个人生命得以维系的生理上最低需求,基于此,国家只要提供人民每日生存所需最低热量的食物或相应的金钱即可。但在这种情况下,个人的存活维系恐与禽畜之饲养无异,个人将被沦为单纯的被饲养之“客体”,而终难达到促其重返社会,再度拥有自力维生能力之社会国目标。“社会通念下之生存所需”,则以当时社会环境中应有最起码所需的标准,保障人民合乎人性尊严的基本生存条件。[13]从社会保障的目的出发,一般而言社会保障在内容上至少应包括:(1)社会救助(济),即通过国家和社会为陷入生存危机的社会成员无偿提供物质帮助来缓解其生存危机,实现对其生存权的保障,其目的在于事中和事后解决最困难的社会成员的生存风险。(2)社会保险,即通过规定社会成员参加强制性保险,通过社会互助维持公民基本生活的一种社会保障,其目的在于事前预防生活风险。(3)社会福利,即通过国家和社会为社会成员提供各种福利津贴、福利服务、福利设施及公共教育来改善并不断提高社会成员的物质文化生活水平,实现公民的发展权。以上三项内容,在层次上渐次提高,社会福利处于最高的阶段。社会福利的内容非常广泛,其目的在于改善和提高社会成员的生活质量,为社会成员的发展创造公平环境,其中应包含精神生活方面的内容,“假定人们天生渴望改善他们的福利,这并不是假定人们是无情无义的只讲物质利益的人。即使对铁石心肠的经济学家来说‘福利’包括的也不只是商品,而且还包括其他人们也许会同样珍视甚至更为珍视的结果,例如父母亲情、闲暇、健康、社会地位以及亲密的人际关系”。[15]
  二、对社会保障发展历史的简单考察
  无论在东西方,社会保障均有着源远流长的历史。在西方,早在古希腊和古罗马的民主政体和共和政体中就有比较发达的公共服务,至古罗马共和晚期,“面包与马戏”已成为新兴权力阶层对民众的刚性承诺,在中世纪欧洲政教共治、封建割据的状态下,福利保障亦并未消失。[15]在法制层面,最早的社会保障法可以追溯到1601年英国颁布的《济贫法》,该法规定通过征收济贫税对无力谋生的贫民发放救济。但是,在现代社会保障制度建立之前,社会保障主要表现为社会救济,而社会救济作为一种慈善事业,是对穷人的一种恩赐,而非受救济者的权利,接受救济者往往以牺牲人格尊严、人身自由、政治权利等为代价。[16]
  随着资本主义的发展,生产的社会化程度不断提高,整个社会成为一个有机的整体,社会成员的社会风险增加,传统的慈善事业不能满足广大社会成员的需求。为除去失业、贫穷、疾病等弊害,乃要求国家积极的参与。在市民革命时期宪法中,呈现此种要求的规定,乃是国家(社会)对于生活穷困者,负有照顾其生活的一般义务。最早正式确认社会保障权的是1793年法国宪法,该宪法在《人权宣言》第21条和第23条分别规定:“社会对于不幸的公民负有维持其生活之责,或者对他们供给工作,或者对不能劳动的人供给生活资料。”“社会保障就是全体人民保证各人享受并保存其权利的行动;此种保障是以人民的主权为基础的。”德国则于19世纪80年代先后颁布了疾病、工伤、老年三项社会保障法案,率先通过立法建立了社会保障制度。“一战”后德国威玛宪法在社会保障方面堪称典范,该法第161条明确规定:“为保持健康及工作能力,保护产妇及预防因老病衰弱而经济生活不受影响起见,联邦应制定保障制度,且使被保险者预闻其事。”
  至西方社会国时期,奉行积极主义的人权观,霍姆斯指出,“宪政体制必须不止是限制权力的政体,它必须能够有效地利用这些权力,制定政策,提高公民福利”。[17]在英国,伦敦学院院长和劳工介绍所所长贝弗里奇,受政府委托起草了《社会保障和有关福利问题》的报告(“贝弗里奇计划”),该报告主张享受社会保障是每个公民的权利;受保者按统一标准缴费;按统一标准领取津贴和救济;发放津贴或救济以保证正常生活的需要为标准等等。该计划原则上被英国政府批准,英国率先进入福利国家。“二战”后,世界各国有了一个相对和平的环境,各国在发展经济的同时,不断完善社会保障制度,先后有一批国家建立了完善的福利制度,进入福利国家行列。因此,20世纪被经常称为是“社会安全”世纪,[18] “现代社会保障制度是人类20世纪所取得的最重要制度文明之一,是人类文明的伟大发明”。[19]
  三、社会保障为纳税人所享有的一项基本权利
  从历史上看,社会保障经历了一个从偶然的施舍到权利,从应然权利到法定权利,再到现实权利的演变过程,[20]现代社会,任何人,不仅应当作为自然意义与生物意义上的人而存在,更应当作为道德意义上尊严受保护的人而存在,拥有免于匮乏并尊严地生活的权利。这种权利,对保障现代社会所珍视的自由、和谐、社会团结而言,意义重大。正如学者所指出的那样,“生活最低标准和通常的社会保险不是施舍;它是人们固有的权利,因为食物、住所和健康是行使自由的必要条件。自由本身意味着拥有多种选择。当然,饥饿、寒冷、疾病和贫穷本身是不幸的。除此之外,它们还是自由的敌人”。[21]
社会保障权是现代社会中的一项基本人权,已经得到国际社会的普遍认可,如1945年《联合国宪章》和1948年通过的《世界人权宣言》所表达的基本思想是“人人享有一切权利”。《联合国宪章》第1条第三款将“促成国际合作,以解决人类福利性质之国际问题”作为宗旨之一,《世界人权宣言》第22条规定,“每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障,并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”;第23条第1款规定,“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障”;第25条第1款规定:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”等等。1966年《经济、社会和文化权利公约》第9条规定:“本盟约缔约国确认人人享有社会保障,包括社会保险。”第11条规定:“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度,包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。”第12条规定:“本盟约缔约国确认人人有权享受可能达到之最高标准之身体与精神健康。”此外,在区域性人权公约方面,《美洲人权宣言》第16条、《欧洲社会宪章》第12、13条,欧盟宪法第二部分的《欧盟基本权利宪章》第94条等均确立了社会保障权的内容,而国际劳工组织更有多达五十多项的有关社会保障的公约和建议书。
  社会保障权作为一项基本人权,还得各国宪法的普遍认可,已具体化为公民宪法权利。学者认为,宪法中规定社会保障内容的意义在于:“为彼此差异的社会与经济势力创造出一种可能性,使得它们对于政治意志形成过程中的合宪性参与,能够作为社会国家秩序形成的评判标准而发挥功效”。[22]荷兰学者马尔赛文对142部民族国家的宪法进行分析,发现有33部宪法规定了享受宽裕或合理的生活标准的权利,有95部宪法规定了在失业、疾病、丧失劳动能力或年老情况下国家救济和社会保险,有62部宪法规定了享受社会保险或社会救济的权利。[23]根据学者钟会兵的研究,(1)在韩国、泰国、伊朗、冰岛、俄罗斯、法国、荷兰、乌克兰、意大利、巴拿马、巴西、秘鲁、古巴、智利等53个国家的宪法都明确规定公民有社会保障权。另外,还有日本、匈牙利等一些国家虽然没有直接使用“社会保障权”的概念,但也通过“生存权”、“福利权”等其他的概念装置表述表达了同样的内容。(2)在巴基斯坦、科威特、叙利亚、印度、约旦、罗马尼亚、西班牙、希腊、阿根廷、巴拉圭等50个国家的宪法中,分别用“国家保证”、“国家有义务”、“国家应”等词汇明确规定了国家对公民的社会保障义务。在宪法中规定国家提供社会保障的义务,就直接反证了公民的社会保障权。[24]
  虽然在很多国家宪法中,民生福利条款是规定在抽象的基本国策中,但这并不意味着该条款是“无实质之空白概念”或“无法律拘束力之方针规定”,[25]该条款事实上课以立法者通过立法对其予以具体化保护的义务。当前,世界大部分国家均通过具体的立法对公民的社会保障权予以保护。据统计,至1996年,全球共有168个国家和地区制定了社会保障法律,赋予公民社会保障权利。[26]
  四、社会保障的美国经验
  基于个人主义传统,美国宪法上并无明文保障生存权的规定,有关社会保障问题,特别是社会福利给付问题,在传统上向来并不视为是宪法上所保障的权利(right),而被视为是一种恩惠(gratuity)或特权(privilege)。包括公职与公共福利等都被视为是源自公共部门的利益,享受与否都取决于公共部门事前允许或事后承认,政府所给予的利益(如公共雇用、公共教育等领域)即被视为特权,因此有关特权的赋予与剥夺,无论是在实体方面或手续方面,政府皆拥有完全的裁量,行政当局可附加各种条件介入干涉受给付者的私生活领域(如突击性、强制性的家庭调查),即使对于接受给付者在不给予告知、听闻的情况下,恣意地中止给付亦不违法。政府供给最为重要的副产品之一,是拥有对接受者“道德品质”、政治活动等进行审查和管制的权力。例如,俄亥俄州要求接受失业补助者作忠诚宣誓。曾有一度,《国防教育法》也要求忠诚宣誓等等。也就是说,受给利益并不等于国民的权利,政府因视福祉为一种特权、恩惠,因此不但可以随时停止福利支付,在支付的条件资格上,亦可任意附加任何条件,即使是侵害到宪法上权利的条件亦不为违宪。[27]
  20世纪30年代的大危机,促使美国政府开始意识到“政府必须竭尽全力救助失业人员,此举不是慈善行为,而是社会的责任”,要“通过政府的作用,现代社会负有不可推卸的责任,保护那些已尽全力维持生计但仍做不到的人避免遭受饥饿,防止可怕的人力资源的巨大浪费”。[28] 1933年美国出台了《联邦紧急救济法》,1935年国会又通过了《社会保障法》。这两部重要法律的出台,使美国的社会保障制度产生了质的飞跃,“即零星救灾济贫制度发展成为国家固定的社会政策,施舍式的社会救助发展成为公民的一种法定权利”。[29] 1944年,罗斯福提出所谓“第二个权利法案”,它具体包括了足以应付衣食与消遣的收入,充分的医疗保障,体面的居所、好的教育、养老、疾病、事故与失业的救济等待。[30] 1964年,约翰逊总统在国情咨文中宣称“向美国的贫困无条件宣战”。不久,又向国会提出以经济机会法案为主要内容的反贫困立法计划。“向贫困宣战”与福利权运动中所倡导的“生存权论”互相结合,在60年代后半期影响了不少学说和判决。特别是随着“福利国家”在20世纪60年代的兴起,美国人民开始用积极的含义来考虑政府的作用,社会的目标正变为保障每个人在社会中都能过一种合适的人类生活,“这样一个政府权力的实施必须实现从上述目标中找到最终理由的社会,必然是以不断的权利扩展为标志的。20世纪下半叶,新的利益几乎前所未有地逼迫着法律,要求以法律权利的形式得到确认”。[31]
  对美国福利权理论作出重要贡献的主要有赖希、罗尔斯、米歇尔曼等学者。赖希认为:就现代社会人们十分依赖政府给付的现状而言,政府的给付在当今社会已逐渐成为人民财富的源泉,他将这些福利受给资格等“政府给付”称为“新财产权”。赖希指出,与身份紧密联系的供给形式,必须成为一项权利。在失业补偿金、公共补助和养老金等相关利益中,权利概念是非常必要的。这些利益的基础是:人们承认,不幸和匮乏通常都是由非个人所能控制的力量造成的,比如技术变化、在物品需求上的变化、萧条和战争等。这些利益的目的,是确保个人的自足,恢复他的健康,使他成为家庭和共同体中的有价值的一员;在理论上,它们代表了共和国中个人的正当份额。只有将这些利益转化为权利,福利国家才能实现它的目标:在一个每个人都不可能完全是自己命运的主人的社会中,为个人的福利和尊严提供最低限度的基础。[32]罗尔斯在《正义论》中提出一般的正义原则:“所有的社会价值——自由与机会、收入和财富、以及自尊的基础都应平等地分配,除非任何价值的不平等分配对每一个人都是有利的”。具体又可以分为两个层次的原则,“正义的第一个原则:每个人都应有平等的权利去享有与人人享有的类似的自由体系相一致的最广泛的、平等的基本自由权利体系”(平等自由的原则)。“正义的第二个原则:社会和经济的不平等的安排应能使它们符合地位最不利的人的最大利益,符合正义的储蓄原则,以及在公平的机会均等的条件下与向所有人开放的官职和职务联系起来”(机会的公正平等和差别原则)。整个正义原则优先于效率性与功利性原则,在正义两个原则之中,自由原则优先于差异原则和机会原则,而机会原则又优先于差异原则。罗尔斯的这种分配的正义观常常被视为福利国家的伦理基础,米歇尔曼在此基础上尝试构建起“最低限度保障”的福利权论。米歇尔曼首先将罗尔斯的正义原则做若干修正,依优先顺位为:第一原则:自由原则(政治、职业、生产活动选择自由的最大化);第二原则:A、机会原则;B、差异原则;C、处分原则(对收益处分自由的尊重)。并认为即使从差异原则导得出所得的权利(income right),仍不能说此包涵福利的权利,福利权须从机会原则和自由原则中产出。而在“作为公平的正义论”之中,所谓“自尊(self-respect)”的善(good)具有以下两个角色:一、所得、财富等基本财(primarygoods);二、作为正义各项原则的全体目的或目标。故正义各项原则都须符合 “自尊”,自尊居于正义论的核心位置,为福利权不可缺少的要素。而在追求社会实质正义的过程中,个人无法满足基本的需要或正当要求时,州(政府)负有使其充足的最低限度保障的宪法上之义务。具体而言,食物、居所、医疗、教育等这些满足最低限度的生存手段,是为保障个人尊严与福祉的要求,故应为宪法上的“福利权”。[33]
赖希教授的“新财产权理论”在20世纪70年代美国的“戈德博格诉凯利案”中得到了运用,该案改变了美国传统中福利权是“特权”而非“权利”的观念,同时也开启了美国正当程序革命的大门。美国联邦最高法院在此后的诸多判决中,对福利权给予了程序性的保障与关注。[34]由于美国宪法中没有生存权条款,为了将社会保障给付赋予法的权利性,学说上多以法律正当程序或平等保护条款来找寻生存权的踪影。但即使是特权论已消退的现在,作为以自立原则为基石的美国社会仍然存在福利诉讼的多样性,以及福利权保障的实效性等问题。
结语:
  社会保障是纳税人的权利,众所周知与权利相对应的是义务,这意味着社会保障同时是政府必须承担的一项义务。虽然对于社会保障权的性质,在学术上及实务中尚存在争议,例如在日本,对《日本国宪法》第25条第1款“所有国民,均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利”的规定即存在“纲领性规定说”(“方针规定说”)、“抽象权利说”、“具体权利说”等三种观点。[35]但《日本国宪法》第25条第2款明文课以了国家努力使生存权具体化的义务,规定“国家必须就一切生活领域和层面,努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生”。换句话说,“就业权和免于失业保障权并不意味着保证人人可以获得一份工作的权利,但是国家具有为了达到充分就业而进行努力的渐进义务。包括采取特定消除失业的政策,提供就业指导、就业培训等就业服务,制定相关的法律保障某些人的就业等等。”[36]亦即,虽然一个国家的社会保障水平与经济发展程度有关,但经济发展相对落后绝不应成为政府在社会保障方面惰怠的借口。政府应积极建立、完善社会保障法律体系,利用立法、行政、司法的一切手段,特别是一些资源再分配的措施(如透过累进税来支付福利事业)给予低下阶层人士一些物质上的援助,透过满足了这些需要之后可以提高他们的谋生能力,从而获得更好的机会,改善他们的生活状况。[37]目前,我国已加入《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视国际公约》等多部包含社会保障内容在内的国际公约,并加入了世界劳工组织C102公约———《社会保障最低标准公约》。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”正式载入宪法。这一方面表明了保障公民享有社会保障权是我国政府的国际法和宪法上的义务,国家有责任、有义务去加快社会保障的立法,努力创造社会保障权充分实现的条件。[38]另一方面,在某种意义上可以说是建立了我国公民基本权利的开放性结构,尤其是“国家尊重和保障人权”条款可以被视为我国宪法基本权利篇章中的“未列举权利条款”,[39]为制度将来司法释宪制度的建立预留了可能的空间。

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