劳动部


劳动部关于印发《“三年千万”再就业培训计划》的通知




各省、自治区、直辖市劳动（劳动人事）厅（局），国务院有关部委、直属机构：
在深化国有企业改革和实施再就业工程中，为帮助下岗职工转变就业观念，提高职业技能，尽快实现再就业，我们制定了《“三年千万”再就业培训计划》，即在1998年－2000年三年内，组织1000万下岗职工参加职业指导和职业培训。现印发给你们，请结合实际情况，贯
彻实施。
一、各地劳动部门和行业主管部门要高度重视下岗职工再就业培训工作，把其作为实施再就业工程的重要任务，根据本计划要求，确定工作目标，制定具体实施方案。要积极争取当地政府或部门领导的支持，建立相应的工作协调机制，并抓好落实，使再就业培训工作取得实效。
二、请各地劳动部门和行业主管部门认真调查开展再就业培训工作的情况和问题。劳动部将与有关地区和行业共同开展调研，总结经验，并组织交流推广。
三、劳动部成立由就业司牵头、职业技能开发司和职业技能鉴定中心联合组成的再就业培训工作指导小组，负责实施本计划的指导和协调工作。实施本计划中的情况和问题，请同时报劳动部就业司和职业技能开发司。
请将实施本计划的具体方案及承办部门联系人，于1998年3月底以前报劳动部。
附件：1998年再就业培训工作安排（略）

“三年千万”再就业培训计划
在深化国有企业改革和实施再就业工程中，为帮助下岗职工转变就业观念，提高职业技能，尽快实现再就业，制定本计划。
一、指导思想
贯彻落实十五大精神和中央经济工作会议的要求，把组织下岗职工再就业培训作为当前和今后实施再就业工程的重要任务。充分动员社会各方面的力量，实行在政府指导和扶持下，个人自学、企业组织和社会帮助相结合，大力开展多种形式培训，提高劳动者素质；更好地运用就业政策
和就业服务手段，促进培训与就业的结合，为下岗职工再就业创造条件。
二、目标任务
总体目标：从1998年－2000年的三年中，为1000万下岗职工提供职业指导和职业培训服务（对1000万下岗职工普遍进行职业指导，对其中600万人进行职业技能和创业能力培训）。通过努力，使下岗职工树立新的就业观念，转业转岗人员掌握实用技能，自谋职业者
增强创业能力。
具体任务：1998年300万人；1999年350万人；2000年350万人。
工作重点：抓好纺织、铁道、军工等重点行业下岗职工的再就业培训工作。三年中对纺织行业120万人，铁道运输业40万人，军工行业40万人，煤炭行业50万人，开展职业指导和职业培训。其他行业可根据实际情况确定培训人数。
实际成果：下岗职工的就业观念有明显转变，职业技能和再就业能力普遍提高，培训后再就业率有显著增长。
三、工作内容
（一）搞好摸底调查。劳动部门要组织有关部门开展培训供求情况的调查，掌握下岗职工的数量、素质状况和就业意向，建立下岗职工培训需求档案；了解本地区本行业社会生产发展和劳动力市场对劳动者技能的需求状况；了解各类职业培训机构的培训条件、专业设置和培训能力。以
此为依据，统筹安排下岗职工的再就业培训。
（二）开展职业指导。要建立下岗职工职业指导制度，帮助他们认清就业形势，更新就业观念，树立自主就业意识；为他们提供职业需求信息和介绍求职方法，指导他们制定个人再就业计划和措施。职业指导的具体实施，可在职业培训机构中开设专门的职业指导课，或由职业指导人员
深入企业，提供咨询服务；也可采取让再就业成功者介绍经验或组织巡回演讲等多种形式。
（三）组织职业技能培训。职业培训机构要根据劳动力市场需求和下岗职工的特点，确定培训项目，制定培训计划，着力开展适应性职业技能培训。在学制上，可以实行全日制、非全日制、学时制或学分制等。在培训方式上，可利用现有培训机构组织集体办班，或采取企业与职业培训
机构联合办班，也可利用广播电视、函授等现代化教学手段进行培训，还可鼓励个人自学。要突出培训的针对性和实效性，一般以短期和以掌握实际操作技能培训为主，使下岗职工较快地提高再就业技能。
（四）进行创业能力培训。对准备自谋职业，特别是有创办小企业意向的下岗职工开展创业能力培训，使他们熟悉国家相关政策和法规，了解开业或创办企业必备的知识和程序，掌握经营管理方法，提高适应市场的能力，指导他们制订切实可行的创业方案，帮助他们解决落实中的问题
，在他们开业后还应继续进行必要的咨询服务和业务指导。
（五）做好技能鉴定工作。职业技能鉴定机构应对要求参加技能鉴定的下岗职工，介绍有关鉴定的政策和程序，提供鉴定考核服务。对考核合格者，按规定发给职业资格证书。
（六）提供就业服务。对取得培训结业证书和技术等级证书的下岗职工，职业介绍机构可根据其所学专业技能，纳入劳动力市场信息库，为其办理劳动人事档案存放，并尽快沟通与用人单位和有关部门的联系，优先推荐就业。可以开设专场招聘洽谈会，使其直接与用人单位见面，增加
就业机会；还可以推荐到用人单位试工。职业介绍机构应主动帮助用人单位与职业培训机构建立联系，从经过培训的对口人员中录用人员；对于愿意自谋职业的，要积极与有关部门联系，帮助落实开办手续、经营场地、减免税费等。劳动就业服务企业可根据实际情况，为培训学员提供实习
场所，并根据企业实际需要，优先接纳下岗职工就业。
四、工作方式
（一）要发动全社会力量积极参与和实施再就业培训计划，为下岗职工提供培训服务。要鼓励工会、共青团、妇联和民主党派以及公民个人参与培训计划的实施，要联合教育部门的大专院校、职业学校为再就业培训增添力量，充分发挥他们的自身优势，利用现有设施，挖掘培训潜力，
做好再就业培训工作。对于具备条件且承担再就业培训任务比较好的教育、培训单位，经劳动部门确定，可以作为再就业培训定点单位，给予相应的扶持；对于组织下岗职工中的困难群体人员进行培训的，给予适当经费补贴。
（二）大力鼓励和支持行业部门和企业做好下岗职工转业培训工作。要充分利用行业和企业现有的培训设施和师资力量，对下岗职工开展多种形式的转岗转业培训。行业和企业的再就业服务中心要指定专人负责组织下岗职工的培训工作，并根据下岗职工分流安置计划方案，制定切实可
行的再就业培训计划和措施。对准备进行产业结构调整或即将兼并破产的行业和企业，要加大在职职工的培训力度，进行失业风险、竞争意识教育和多种新技能培训，为其转业转岗准备条件。
（三）劳动部门要指导所属的就业训练中心和技工学校积极行动起来，主动承担再就业培训任务，发挥骨干作用。同时，要制定相应的政策，使培训经费的使用与市场需求及培训机构的业绩挂钩，同时，可采取培训资格认定、培训项目招标、培训成果考核等方式，使培训更加适应市场
需求，取得直接促进就业的效果。还可采取有效措施，激励下岗职工改变被动等待救济为主动参加再就业培训。要积极运用广播电视、函授教育等手段，为下岗职工自学技能提供远程教学和辅导。要通过组织政策理论研讨和经验交流、表彰先进单位和个人等多种形式，推动和指导再就业培
训工作的开展。
五、保障措施
（一）加强组织领导。劳动部负责再就业培训的总体规划、政策协调和指导工作，并与国家经贸委、有关行业主管部门以及全国总工会、全国妇联、共青团中央等加强协调。
各地劳动部门要在当地政府再就业工程领导小组的领导下积极开展工作。与有关产业部门加强联系，协助制定培训规划，做好组织实施再就业培训计划的协调指导、监督检查和相关服务工作。有关行业主管部门要加强对本行业再就业培训工作的领导，指导企业组织实施再就业培训工作
。
（二）多渠道筹措、合理使用培训经费。实施再就业培训计划的经费采取多渠道的方式筹措。要根据《职业教育法》的规定，积极采取当地政府财政的经费投入，并从教育费附加中提取一定比例用于再就业培训。行业、企业组织培训，所需经费从职工教育经费中支付。再就业服务中心
组织下岗职工培训所需经费，按有关规定，从拨付给再就业服务中心的有关费用中支付。其他培训机构开展培训所需经费应多方筹措。对根据市场需求组织下岗职工开展的培训项目，确需扶持的，经劳动部门审核，可由再就业基金予以适当补贴。在再就业基金尚未建立的地区，应争取各级
政府加大对下岗职工培训的投入，由财政拨付专项经费，予以扶持，并与失业保险金中的转业训练费统筹使用。在对培训机构进行补贴时，要与其培训下岗职工，特别是其中困难群体人员的数量、培训项目、期限、培训合格率和就业率等因素挂钩。
各省、自治区、直辖市劳动部门应根据再就业培训计划，与财政部门协商，制定再就业培训经费的筹集、使用和管理办法。
（三）提供信息服务。劳动部门职业介绍机构要利用多种手段，广泛收集职业需求信息，进行职业供求情况分析和预测，并向社会公布。要主动与职业培训机构建立联系，沟通情况，为其确定培训方向、专业设置和招收下岗人员提供信息服务。对经过培训的下岗职工，要向社会发布求
职信息，并积极向用人单位推荐。
（四）做好宣传工作。要充分发挥新闻媒介的舆论导向作用，运用各种宣传形式，大力宣传就业形势、就业政策、培训措施和办法，宣传下岗职工参加培训后实现再就业的典型事例，使广大下岗职工了解培训的重要性，引导下岗职工积极参加再就业培训。要大力宣传行业、企业和各类
职业培训机构开展再就业培训的成功经验和做法，推动职业培训机构积极承担再就业培训任务，促使下岗职工再就业培训工作不断深入发展。



1998年2月4日
　　余劲松 中国人民大学法学院 教授 , 陈正健 中国人民大学法学院

　　关键词: 境外投资/核准制度/行政许可/公共利益

　　内容提要: 我国境外投资核准制度有助于维护我国的安全和利益，保证境外投资健康发展。但是，这一制度也存在某些问题，如核准范围模糊，核准条件采取肯定列举式不尽合理，以及核准机关及其权限存在冲突或重叠等，对中国企业境外投资构成了障碍。为进一步适应我国经济发展和境外投资的需要，对这一制度进行改革势在必行。境外投资核准制的改革方向是缩小境外投资核准的范围，避免双重核准，逐步向自动许可制及登记备案制过渡，并健全、完善其他相应的配套制度和措施。

　　我国境外投资核准制度是规制境外投资的重要手段，实质上是对我国企业境外投资权利（机会或资格）的一种再分配，是对企业经济活动的一种政府管理。我国对企业境外投资从早期的严格审批制到2004年确立的核准制，经历了一个逐步放松管制的发展历程，基本适应了我国经济发展和企业“走出去”的客观需要。我国现行境外投资核准制度包括商务部主管的企业境外投资核准制度和国家发展改革委员会（以下简称国家发改委）主管的境外投资项目核准制度两部分。其相关规章制度主要包括：2009年商务部《境外投资管理办法》、2004年国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》，以及2011年国家发改委《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》（以下简称《通知》）等。随着我国经济的快速发展和外汇储备的迅速增长，我国需要进一步鼓励企业“走出去”，发展境外投资，而现行境外投资核准制度无论是在核准范围还是在核准机关和程序方面均存在一些问题，对投资者境外投资构成一定的障碍。本文拟从境外投资核准范围、核准机关、建立和完善登记备案制，以及健全和完善其他配套制度和措施等四个方面，来讨论我国境外投资核准制度的改革问题。

　　一、境外投资核准范围与条件及其改进

　　（一）境外投资的核准范围与条件

　　我国对境外投资核准分为两种，一是由商务部及省级商务主管部门对企业境外直接投资进行核准，凡属规定情形的企业境外投资均须报商务部或省级商务主管部门核准，[1]企业凭商务部门颁发的《企业境外投资证书》办理外汇、银行、海关、外事等相关手续，并享受国家有关政策支持。另一种主要是由国家和省级发改委对境外投资资源开发类和大额用汇类项目的核准，可称之为项目核准。资源开发类项目指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目，中方投资者的投资额以限额（2004年为3000万美元，2011年放宽到3亿美元）为界，分别由国家发改委和省级发改委核准。大额用汇类则指资源开发领域外的项目，中方投资额以限额（2004年为1000万美元，2011年放宽到1亿美元）为界，分别由国家发改委和省级发改委核准。[2]投资主体也须凭发改委的核准文件，办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。

　　核准条件包括形式条件和实质条件两个部分。商务部《境外投资管理办法》采用否定式列举的方式规定核准的实质性条件，即凡是有规定的情形的境外投资都不予以核准；[3]国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》则采用肯定列举的方式规定了核准条件，即境外投资必须符合规定的情形才能予以核准。[4]

　　我国之所以对上述范围内的境外投资实行核准，主要涉及以下考虑因素：

　　1．国家主权、安全和公共利益。境外投资可能会涉及到国家主权、安全和公共利益。例如，如果中国企业到那些与中国未建立外交关系、或者受到国际制裁的国家去投资，就可能影响到中国的国家主权和利益，涉及到中国承担的条约义务和国际声誉，或者可能影响我国与其他国家的关系。又如，如果中国企业将国家禁止出口的特有工艺和技术（特别是涉及军事和国防的技术）用于境外投资时，可能会造成这些特定工艺和技术的泄漏和外流，从而影响到中国的安全和公共利益。[5]

　　2．国家的外汇管理。境外投资会直接影响到国家的国际收支平衡，因此对于实行外汇管理的国家来说，对境外投资用汇也会采取某些限制措施。例如，韩国以前也曾经对境外投资依据用汇额度进行审批。我国人民币目前还不能自由兑换，资本项目还存在一定程度的管制。一国的货币自由兑换必须具备一定的条件，包括汇率和利率市场化、宏观经济健康稳定、金融市场及监管体制完善、企业具有国际竞争力等。我国目前仍处于经济转轨时期，还必须循序渐进地推行有关改革措施，为人民币自由兑换创造条件。因此在这种情况下，我国政府对境外投资根据用汇限额进行核准具有必要性。随着我国近些年来外汇储备的增长，对境外投资用汇限额的核准范围也在逐步放宽。

　　3．产业政策。为使境外投资符合我国的经济和社会可持续发展的需要，就必须对境外投资实行产业政策导向，促使境外投资有效、有序、协调、健康发展。[6]实行核准制，可以有效地防止企业境外投资时投向我国法律禁止经营的行业、或我国缔结或参加的国际条约规定禁止投资的其他产业。对于资源开发类产业来说，通过核准制，可以引导企业有序、协调的进行境外投资，防止中国企业海外竞标时可能发生的内部相互倾轧和恶性竞争，影响我国国内经济发展。

　　（二）核准范围与条件方面存在的问题及其改进

　　境外投资核准范围和条件涉及到公共利益与私人利益的平衡问题。公共利益一般被认为是相对于私人利益的概念，具体是指“在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害”。[7]当公共利益与私人利益发生冲突时，一般认为公共利益优先于私人利益。公共利益优先性的确立在一定意义上就为政府规制经济活动提供了理论上的支持。正是基于此，中国境外投资核准制度实际上确立了一种公共利益优先于企业的境外投资权利（机会或资格）的预设，即国家对境外投资者投资权利（机会或资格）进行限制，是为了维护国家的公共利益。但是，对这种以维护公共利益为目的的政府规制，也必须予以限制，没有限制的政府干预既会损害私人利益，也会最终侵害公共利益。[8]因此，现行的境外投资核准范围和条件还需要改进或改革，限制和缩小其范围，明确其条件，增加透明度。

　　例如，境外投资大额用汇类项目的核准应加以明确和限定。国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》只是规定大额用汇类项目要实行核准，但对何谓“大额用汇”却没有定义。依据此规定，中方投资额1000万美元以上的由国家发改委核准，1000万美元以下的由省级发改委核准；《通知》中虽然将限额放宽到1亿美元，但两个文件均没有规定下限，即从多少数额的外汇额起才构成大额用汇类项目。由于没有用汇下限额的规定，实际上就变成所有的境外投资都必须经发改委核准，无论你用汇额度多少，哪怕你只用1美元，也同样需要省级发改委的核准。显然，这一核准事项需要修改。商务部《境外投资管理办法》规定中方投资者在1000万美元至1亿美元的投资者要报省级商务主管部门核准，这似乎表明1000万美元以上即为大额用汇类，但1000万美元以下的境外投资仍要经过核准，只不过形式简便了些。可见，这些规定并没有体现仅对大额用汇类境外投资进行核准的立法初衷，降低了政府核准的效率，给企业境外投资增加了负担和成本。

　　又如，从产业政策上看，须经核准的应该主要是那些法律禁止境外投资的产业，以防止危害国家的安全和利益。对于鼓励境外投资的产业，原则上没有必要实行核准制。从2006年7部委联合发布的《境外投资产业指导政策》看，资源开发类产业属于鼓励境外投资的，但目前对此类境外投资项目要求核准。这样做在很大程度上是为了防止资源开发类项目境外盲目投资与自相竞争。通过核准制对资源开发类项目予以协调与监控，从目前来看具有必要性，但是也要看到，这种协调与监控不一定非得采取核准制的手段。从市场经济的角度看，通过完善公司治理制度，推行行业协会管理，结合政府的备案制和事后监管制度，也可以达到同样的效果。因此，随着我国市场经济的发展和完善，对境外投资产业的核准范围也应逐步缩小。

　　此外，对于境外投资核准条件来说，采取肯定列举的方式和否定列举的方式的效果明显不同。如果采用肯定列举式，即要求境外投资符合某些公共利益的要求才能获得核准，这就不仅要经过较长时间的实质审查才能作出判断，而且也将能获得核准的境外投资限定在符合公共利益的较小的范围内，范围外的其他投资则不能获得核准；而若采用否定列举式，即境外投资只要不违反公共利益的要求就能获得核准，这就不仅程序更为方便快捷，而且也把不能获得核准的境外投资限定在一个很小的范围内，其它的大部分投资只要符合条件即可获得核准。核准制不同于审批制，相对而言，核准条件采用否定列举式能扩大企业境外投资自由权利的范围，限制政府规制境外投资活动的范围，并使核准制更为简便和具有效率。

　　二、境外投资核准机关及其改革

　　（一）核准机关及权限

　　依据前述规定，中国企业境外投资核准和境外投资项目核准，分别由商务部和国家发改委两个政府部门行使核准权。

　　对于企业境外投资来说，依据2004年商务部《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，商务部是境外投资开办企业的核准机关，各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府商务行政主管部门（以下简称省级商务主管部门）受商务部委托对中央企业之外的其他企业在附件所列国家投资开办企业进行核准。而2009年商务部《境外投资管理办法》明确规定了“商务部和省级商务主管部门对企业境外投资实行核准”，[9]而且对商务部和省级商务主管部门的权限划分作了较为明确的规定。[10]

　　对于境外投资项目而言，根据2004年国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》，核准机关为省级发改部门、国家发改委和国务院，并对核准机关权限进行了明确的划分。这一规定在2011年的《通知》中得到了沿用，并对《境外投资项目核准暂行管理办法》中核准机关的权限进行了改进：（1）明确区分了地方企业和中央管理企业；（2）提高核准投资额上限，即省级发改部门的核准项目限额由原来的资源开发类项目3000万美元以下修改为3亿美元以下，非资源类项目1000万美元以下修改为1亿美元以下。

　　商务部和国家发改委对境外投资实行分级核准，不仅给企业提供了便利，而且有利于提高核准的工作效率，还为企业进行行政复议以及行政诉讼提供了便利。

　　（二）核准机关及权限方面存在的问题与体制改革

　　商务部和国家发改委根据各自的规章都对境外投资行使核准权，两个部门在核准事项和权限上有一定的分工，但也有相互重合或重叠之处，从而导致企业境外投资时要经过双重核准。例如，根据商务部和国家发改委的上述规定，前往未建交的国家、或特定的国家和地区（如受国际制裁的国家、发生战争和内乱的国家）的境外投资，其投资项目要经过国家发改委核准，同时其投资也要经商务部核准。又如，对于大额用汇类境外投资，商务部和国家发改委也都根据类似的用汇额有核准要求。再如，凡属资源开发类境外投资项目，均需经国家或省级发改委核准，但根据商务部的现行规定，地方企业开展的能源、矿产类境外投资，应报省级商务主管部门核准。因此，如果一家地方企业准备进行1亿美元以下资源开发类的境外投资，按照商务部和国家发改委的相关规定，就必须既要向省级商务主管部门申请核准，同时也必须到省级发展改革部门申请核准。这就出现了两个核准机关同时对一项境外投资进行双重核准的现象。如果一家地方企业准备进行1亿美元至3亿美元之间的资源开发类项目，按照商务部和国家发改委的相关规定，它必须向商务部申请核准，同时还必须到省级发展改革部门申请核准。这就出现了同样一笔境外投资申请核准时，核准机关级别不匹配的问题。